Los desafíos de la política de tierras III: La restitución de tierras y la política ambiental
- Alan David Vargas Fonseca
- 2 may
- 7 Min. de lectura
(Comentarios sobre restitución de tierras dentro de algunas áreas del SINAP y las áreas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959)
Según la sentencia T-120 de 2024, con fecha de corte de 15 de enero de 2024 se habían proferido decisiones judiciales de restitución sobre 624.261 hectáreas, lo cual correspondía al 20 % de la meta de la política de restitución (tomando como meta mínima la restitución de 3 millones de hectáreas). Considerando que la vigencia de la política fue extendida hasta el 2031, quedan un poco menos de 7 años para cumplir este mandato.
Dentro de los autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 se ha señalado que una de la razones por las cuales no progresa de modo eficaz la reparación a las victimas es por bloqueos inconstitucionales, bloqueos de carácter administrativo e incluso legal. Esto resulta notable en el caso de la restitución de tierras dentro de áreas de protección ambiental, tal y como son áreas del sistema de parques nacionales naturales, parques naturales regionales, áreas de reserva forestal protectora y áreas de reserva forestal de ley 2 de 1959.
Una de la principales razones que han obstaculizado la restitución transformadora se debe a la prohibición de adjudicación de terrenos baldíos dentro de dichas áreas, puesto que hasta el 2023, las oportunidades que tenían las solicitudes de restitución presentadas por campesinos sobre predios baldíos para que fueran inscritas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) era mínima.
Sin embargo, debido a la derogación y posterior anulación de algunas reglas contenidas en el Decreto 440 de 2016, se ha abierto un camino para superar los obstáculos clásicos a los que se han enfrentado los solicitantes de restitución. En el objetivo de esta columna es sintetizar y ofrecer al público documentos y datos claves sobre la materia con el fin de continuar problematizando la política de tierras en Colombia.
Sobre la Sentencia del 11 de septiembre de 2024 del Consejo de Estado - Radicado 11001-03-26-000-2022-00157-00
¿Qué se demandó? La Fundación Forjando Futuros solicitó la nulidad de tres apartados (letras a, b y c) del numeral 2 del artículo 2.15.1.3.5 del Decreto 1071 de 2015, modificado por el Decreto 440 de 2016, que prohibían estudiar solicitudes de restitución de tierras baldías si estaban dentro de: Zonas de reserva forestal, Sistema de Parques Nacionales Naturales, Parques Naturales Regionales.
¿Por qué se demandó? Porque esa restricción violaba el derecho de las víctimas del conflicto a solicitar la restitución de tierras, según el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas). La ley no excluye a víctimas que explotaban baldíos en esas áreas protegidas.
¿Qué dijo el Consejo de Estado? Declaró la nulidad de esas restricciones, Reconoció que la norma reglamentaria excedió la ley, limitando injustamente el acceso a la justicia y Confirmó que explotadores de baldíos tienen derecho a que se estudien sus solicitudes de restitución, sin importar si el baldío estaba en una zona de protección ambiental.
Puntos importantes de la sentencia:
1. El derecho de las víctimas a la restitución no puede ser negado basándose solo en la ubicación del predio.
2. Se protege el derecho a un proceso justo y eficaz (artículos 7, 75, 76 y 81 de la Ley 1448).
3. Aunque el decreto fue derogado en 2023, el Consejo de Estado reafirma que declarar la nulidad es necesario como mecanismo corrector de normas ilegales.
Circular 001 de 2024 de la Dirección Jurídica de Restitución
Establece lineamientos para cumplir con el Auto del Consejo de Estado de febrero de 2023 y el Decreto 1623 de 2023, eliminando restricciones para estudiar solicitudes de restitución en áreas protegidas como Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales Regionales. El punto clave es el cambio regulatorio, dado que debido a la derogación de los literales b) y c) del artículo 2.15.1.3.5 del Decreto 1071 de 2015 que impedían estudiar solicitudes en estas áreas protegidas, ahora la Unidad de Restitución debe estudiarlas y tomar decisiones sustanciales con otra clase de reglas.
Criterios para inscripción en el RTDAF: 1) Se mantienen los requisitos generales de la Ley 1448 de 2011. 2) Se establecen tres escenarios específicos: a) Propiedad privada debidamente acreditada, b) Ocupación anterior a la declaratoria del área protegida, c) Ocupación posterior a la declaratoria del área protegida
Pretensiones según cada caso: 1) Propiedad privada: Restitución material con limitaciones ambientales, 2) Ocupación anterior: Compensación según artículo 97 de Ley 1448, 3) Ocupación posterior: Compensación o inclusión en RESO para acceso a tierras. Protección especial: Se reconoce a campesinos y víctimas como sujetos de especial protección. Se enfatiza el derecho al acceso a la justicia y debido proceso.
Concepto Jurídico del 16 de diciembre 2024 de la Dirección Jurídica de Restitución: Análisis del Concepto Jurídico sobre Determinación de la Naturaleza Jurídica de Predios en Procesos de Restitución
El documento establece lineamientos para determinar la naturaleza jurídica de predios solicitados en restitución, enfocándose en la distinción entre propiedad privada y bienes baldíos. Se basa en jurisprudencia reciente (especialmente la Sentencia SU-288/2022) y normativa agraria para unificar criterios de interpretación.
Puntos clave Criterios para determinar naturaleza jurídica: 1) Propiedad privada: Requiere título originario estatal vigente o cadena traslaticia de dominio anterior a 05/08/1974 (20 años antes de Ley 160/1994). Bienes baldíos: Presunción cuando no se cumplan los requisitos anteriores; Se establece tabla específica para áreas protegidas según fecha de declaratoria
Metodología de análisis:1) Consulta integrada de información catastral y registral, 2) Verificación de folios matrices y segregados, 3) Estudio de títulos exhaustivo, 4) Solicitud de certificados de carencia registral cuando corresponda.
Casos especiales: 1) Títulos precarios o falsas tradiciones no acreditan propiedad, 2) Predios en áreas protegidas requieren análisis temporal específico, 3) Adjudicaciones posteriores a declaratorias mantienen presunción de legalidad
En áreas protegidas, el concepto define que el estudio de la solicitud debe contemplar las fechas de declaratoria con las fechas de los títulos que reconocieron algún tipo de derecho particular y verificar restricciones específicas según categoría de protección.
Circular 009 de 2024 de la Dirección Jurídica de Restitución: Lineamientos para solicitudes de restitución de tierras que se superponen con áreas de reserva forestal (Ley 2ª de 1959)
En este documento se parte del hecho que La Unidad cuenta con 27.181 solicitudes de restitución que se superponen con áreas de reserva forestal. El Consejo de Estado declaró la nulidad de normas que impedían estudiar solicitudes sobre baldíos en reservas forestales. Por lo tanto, el objetivo de este documento es dar lineamientos claros para tramitar solicitudes de restitución de tierras que se superpongan con las siete áreas de reserva forestal: 1) Pacífico, 2) Central, 3) Río Magdalena, 4) Sierra Nevada de Santa Marta, 5) Serranía de los Motilones, 6) Cocuy y 7) Amazonía.
La circular esboza nuevas rutas y criterios principales, entre ellos los siguientes: 1) Sí se pueden iniciar trámites de restitución sobre predios en áreas de reserva, 2) Se mantiene la obligación de radicar solicitud de sustracción ante el Ministerio de Ambiente (MADS), pero sin suspender la inscripción en el RTDAF (Si el MADS niega la sustracción: se solicitará derecho de uso o, subsidiariamente, compensación.)
En esta circular se prioriza garantizar el acceso a la justicia de víctimas, en relación con las innovaciones legales introducidas en la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo): derecho de uso para baldíos inadjudicables y el Decreto 1623 de 2023, el cual modificó el régimen anterior para permitir avanzar en solicitudes sobre reservas. Si procede la sustracción: Restitución jurídica y material del predio. Si no procede la sustracción: Solicitud de derecho de uso. Si tampoco es viable: compensación económica o predial.
Datos
Para comprender la magnitud del problema se le solicitó a la Unidad de Restitución de Tierras el balance de sus registro a corte del 31 de diciembre de 2024 respecto del estudio de solicitudes de restitución en las áreas ambientales aquí relacionadas: 1) Áreas de reserva de Ley 2 de 1959, 2) Parques Nacionales Naturales, 3) Parques Naturales Regionales y Reservas Forestales Protectoras (Nacionales y Regionales)
Tabla N°1. Solicitudes de restitución de tierras que presentan superposición de áreas con las categorías solicitadas para el periodo comprendido entre el 10 de junio de 2011 al 31 de diciembre de 2024.
Fuente: URT (2025).
Según la respuesta de la URT, al 31 de diciembre de 2024 se habían tramitado un total 6838 solicitudes. Sin embargo, estas cifras pueden no representar correctamente el universo de solicitudes vigentes y archivadas, puesto que como se observa en la gráfica, se estima que hay un total de 6253 solicitudes identificadas en todas las fases de restitución, pero en la Circular 009 de 2024 de la Dirección Jurídica de Restitución se hacía alusión a 27.181 solicitudes, existiendo una diferencia de 20.343 solicitudes.
No obstante con los datos entregados se observa que persiste un filtro relevante entre la fase administrativa y la judicial, del 100% de solicitudes en las áreas ambientales estudiades 3285 (un 48 %) se quedan estacadas en alguna de las fases de análisis a cargo de la URT. Por otra parte, se observa un represamiento de 1936 solicitudes que están en fase judicial se encuentran inscritas pero aun carecen de impulso procesal (28%). Entre estos dos grupo suman un total 76% de casos sin sentencias o decisiones definitivas, lo cual podría deberse a la precaución de los jueces o los enredos jurídicos que implica dictar ordenes de restitución dentro de estas áreas.
Sin embargo, dentro de lo datos estudiados también se solicitó el seguimiento al sentido de los fallos proferidos por los tribunales de restitución y se encontró que el 77% de las órdenes son favorables a los solicitantes. De las 450 solicitudes que ya cuentan con sentencia, se logró discriminar el sentido de los fallos de acuerdo con cada despacho judicial, a continuación se muestra la distribución de las decisiones:
Tabla N°2. Sentido de las decisiones judiciales discriminada por despacho judicial.
En un balance rápido se observa que las órdenes de restitución representan un 77%, mientras que las órdenes de compensación un 20%, dando un resultado muy favorable respecto de la tendencia del sentido de los fallos: el 97% de los procesos judiciales de restitución terminan en sentencias de algún modo favorable para los solicitantes, únicamente un 3% termina con decisiones en las que no se reconoce el derecho de restitución de tierras.
Estas cifras requieren de un análisis hermenéutico pero sugieren que los jueces tienen una tendencia favorable a reconocer el derecho de restitución de tierras de las solicitudes que la URT ha logrado darle impulso procesal. No obstante, el ritmo del estudio es muy lento, y como se evidencia en la tabla 2 cada despacho tiende a replicar su propio precedente, y al no haber un órgano de cierre propio de la jurisdicción de restitución que le permita a la URT hacer extensión de la jurisprudencia en sus decisiones administrativas.
Conoce los documentos a los que se hace mención en la columna:
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