Análisis del instrumento regulatorio: Resolución 963 de 2025 – Metodología de valoración ambiental del grado de conservación en áreas de páramo (Alta montaña productora de agua)

Adaptación al cambio climático en la alta montaña de Colombia

Alan David Vargas-Fonseca

Tatiana Gómez Hoyos

Adriana Vivas Rocha

Durante el trámite legislativo que tuvo lugar entre 2016 y 2018 en el Congreso de la República, se discutió ampliamente el proyecto de ley que daría origen a la hoy conocida Ley 1930 de 2018, también llamada "Ley de Páramos". Uno de los aportes introducidos durante los debates en la Cámara de Representantes fue la inclusión del actual inciso segundo del artículo 8, el cual establece la obligación del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o la entidad que haga sus veces, de definir los criterios y elaborar una metodología de valoración ambiental para los avalúos de bienes ubicados en áreas de páramos delimitados, reconociendo el grado de conservación de dichos predios.

En cumplimiento de este mandato legal, 8 años después de expedida la norma, el Gobierno Nacional expidió en julio de 2025 la Resolución 963, mediante la cual se adopta la Metodología de Valoración Ambiental del Grado de Conservación de los Bienes Inmuebles Ubicados en Áreas de Páramos Delimitados. Esta resolución desarrolla los criterios técnicos para valorar el estado de conservación de un predio, y establece cómo este se incorpora al avalúo total del inmueble, complementando el valor comercial con un componente ambiental, denominado Valoración Ambiental del Grado de Conservación (VAGC).

Medida y objetivo ambiental

La Resolución 963 de 2025, define los criterios y la metodología para valorar el grado de conservación de bienes inmuebles ubicados en áreas de páramos delimitados. La medida introduce una metodología técnica que integra criterios ecológicos en los procesos de avalúo comercial con fines de adquisición predial por parte del Estado. Su objetivo ambiental es incentivar la conservación y restauración de los ecosistemas de páramo, mediante el reconocimiento económico por el esfuerzo de conservar que realizan sus habitantes, contribuyendo así a la mitigación y adaptación al cambio climático en territorios de alta montaña.

Desde un enfoque estructural, la resolución constituye un instrumento regulatorio de adaptación basada en ecosistemas (AbE), que reconoce la función estratégica de los páramos en la provisión de servicios ecosistémicos esenciales como la regulación hídrica, la captura de carbono, la biodiversidad para los sistemas urbanos y agrícolas del país. Esto se alinea con la Estrategia de Desarrollo con Bajas Emisiones de Gases de Efecto Invernadero a Largo Plazo (WRI & SADS, 2018), que destaca la necesidad de integrar criterios ambientales en la planificación económica y de promover instrumentos que eviten la degradación de sumideros naturales. Así, la Resolución 963 integra el valor ambiental al valor del suelo y lo traduce en un mecanismo de valoración patrimonial con efectos ecológicos positivos.

Nivel funcional: tipo y características del instrumento

De acuerdo con la taxonomía Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales - FLACSO (Aguilar, Subirachs & Godfrid, 2025), la resolución es un instrumento de carácter voluntario (con respaldo en instrumentos híbridos de comando y control e incentivo económico). Regula el proceso técnico de valoración ambiental en los avalúos comerciales en áreas de páramo delimitado, mediante indicadores discretos y dicotómicos, y ecuaciones que relacionan el Índice de Grado de Conservación (IGC) con el Máximo Valor a Reconocer (MVR) por hectárea, actualizado anualmente con el IPC y el Porcentaje de Reconocimiento (PR) bajo el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios. Esta combinación permite cuantificar el valor económico de la conservación en los procesos de adquisición de predios ubicados en páramos delimitados.

En términos de diseño, el instrumento se clasifica en la categoría de estándares técnicos ambientales, dado que define umbrales de desempeño ecológico verificables a través de inspección ocular, con el uso de cartografía y seguimiento institucional. Según el documento titulado “Estrategias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero a largo plazo: criterios y metodologías para su diseño” del 2018, este tipo de instrumentos es eficaz cuando se traduce en la protección ambiental basada en criterios económicos de valoración, generando cambios conductuales en los agentes sin depender exclusivamente de los mecanismos de sanción. La Resolución 963 de 2025 cumple este principio al establecer la conservación en un activo que integra y articula la sostenibilidad ambiental con el sistema de valoración comercial.

Nivel de gobernanza: actores, coordinación y roles institucionales

En el marco de la gobernanza multinivel descrita por Aguilar et al. (2021), el instrumento convoca tres tipos de actores: clave, relevantes y reguladores.

1. Actores clave: los propietarios de predios en áreas de páramo delimitados, quienes modifican su comportamiento productivo y de uso del suelo al ver recompensada la conservación.

2. Actores relevantes: los avaluadores y peritos junto con las autoridades ambientales regionales, responsables de verificar coberturas, nacimientos de agua y rondas; que además son generadores de información.

3. Actores reguladores: el IGAC (como autoridad de avalúos) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) como autoridad nacional ambiental.

   
   

El esquema refleja una coordinación vertical (autoridades territoriales-ambientales-catastrales) y una coherencia horizontal entre instituciones del Sistema Nacional Ambiental (SINA). En línea con Aguilar et al. (2021), la efectividad de este tipo de instrumentos depende más de la cooperación técnica y la transparencia institucional que de la coerción formal. La resolución avanza en este sentido al institucionalizar un lenguaje común de valoración ambiental, fortaleciendo la gobernanza territorial climática.

Nivel de barreras: obstáculos y mecanismos de superación

Previo a esta norma, existían tres grandes barreras:

1. Técnicas: la falta de criterios homogéneos para valorar ambientalmente predios dentro de los ecosistemas de páramo. La Resolución 963 de 2025 supera esta limitación desde un enfoque técnico estandarizado con indicadores de composición y funcionalidad que valoran los criterios de cobertura natural, espacios del agua y suelo.

2. Económicas: la ausencia de incentivos económicos por conservar integrados al valor de los predios, dando como resultado valores comerciales bajos, lo cual desincentivaba la protección ecológica. Al monetizar la conservación, el instrumento crea un mecanismo de compensación directa a favor del propietario.

3. Institucionales: la fragmentación entre IGAC, MADS, ANT y PNNC. La norma promueve la articulación interinstitucional, aunque no está encaminada a materializar el saneamiento predial promueve el establecimiento de un sistema de reglas claras en la gestión predial en ecosistemas de páramos.

4. Sociales: la exclusión de comunidades locales. El artículo 16 prioriza a habitantes tradicionales censados por el DANE, lo que refuerza la equidad ambiental.

Con base en la metodología de la Maestría, un instrumento regulatorio puede ser eficaz cuando aborda simultáneamente barreras técnicas, económicas e institucionales. La Resolución 963 de 2025 lo hace mediante una estrategia integral que combina estandarización, incentivos, reconocimiento social y justicia ambiental.

Nivel de efectividad: evaluación con base en los criterios WRI-FLACSO

• Efectividad ambiental y flexibilidad: El instrumento incentiva la conservación y la restauración de los ecosistemas de páramos, considerados sumideros clave de carbono y principales reguladores del recurso hídrico. Su aplicación flexible —total o parcial según la ubicación del predio— amplía su cobertura. En términos de mitigación, contribuye indirectamente a reducir emisiones al garantizar la prestación de servicios ecosistémicos.

• Costo-efectividad: El modelo es costo-efectivo para el Estado: se implementa dentro del proceso ordinario de avalúos realizado por avaluadores (personas naturales o jurídicas) con RAA en determinadas categorías, evitando crear una nueva estructura administrativa. A su vez, integra valor ambiental en la valoración: terreno y cobertura vegetal (IGAC, 2025).

• Capacidad institucional y viabilidad política: El desarrollo en mesas técnicas entre IGAC, MADS y PNNC refuerza su legitimidad y coherencia institucional. De acuerdo con Aguilar et al. (2021), este tipo de co-diseño interinstitucional incrementa la viabilidad política de las medidas climáticas y sostenibles locales. La Resolución 963 de 2025 cumple este criterio al haber sido consultada públicamente y alineada con los compromisos de la Ley 1930 de 2018.

• Impacto distributivo y equidad: El instrumento privilegia la protección de pobladores rurales mediante criterios diferenciales que evitan la especulación y reconocen los esfuerzos históricos de conservación. Al incluir mecanismos de consulta previa en territorios indígenas y afrodescendientes, se alinea con los principios de justicia climática y equidad social propuestos por el WRI (2018).

• Potencial transformador: Su mayor innovación radica en que monetiza la conservación ambiental, convirtiendo la cobertura natural de páramo en un componente medible del valor de la conservación. Esto marca una transición hacia una contabilidad ecológica del territorio, coherente con las estrategias de desarrollo bajo en carbono planteadas por WRI-SADS (2018), con la noción de planeación territorial resiliente de Aguilar et al. (2021) y el ordenamiento alrededor del agua.

Niveles de coherencia y conclusiones

La resolución se integra funcionalmente con varios instrumentos. A nivel nacional, reglamenta el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 1930 de 2018 sobre gestión de ecosistemas de alta montaña. Se articula con los procedimientos administrativo de delimitación de páramos, la Política Nacional de Biodiversidad (2022), el Plan Nacional de Restauración Ecológica, entre otras políticas públicas, fortaleciendo la coherencia vertical del marco ambiental colombiano.

A nivel internacional, contribuye al cumplimiento de los ODS 13 y 15 y del Acuerdo de París (art. 7), que insta a implementar medidas de adaptación basadas en ecosistemas: Con esta resolución se busca proteger sumideros naturales, complementando la mitigación con adaptación. La Resolución 963 de 2025 constituye un instrumento de gobernanza climática, de la biodiversidad y del capital natural innovador en el contexto nacional, que logra integrar la valoración económica, ecológica y social del territorio.

Su efectividad radica en reconocer el valor del capital natural dentro del sistema económico formal, incentivando la conservación en áreas de los ecosistemas de alta montaña; su diseño es coherente con los principios de “desarrollo bajo en carbono inclusivo”, al combinar efectividad ambiental con equidad territorial. No obstante, para consolidar su potencial transformador, es necesario seguir trabajando en aspectos como la trazabilidad del Índice de Grado de Conservación (IGC) mediante monitoreo satelital frecuente, la creación de sinergias con esquemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA o similares) y compensaciones fiscales para sostenibilidad financiera y el mejoramiento de capacidades técnicas de los profesionales registrados en valoración ambiental.

Bibliografía

• Aguilar, S., Subirachs, C. & Godfrid, D. (2025). Metodología de análisis cualitativo sobre el impacto de instrumentos normativos para la acción climática en América Latina. FLACSO Argentina.

• Aguilar, S. Godfrid, A. Ramírez Cuesta, V. Scardamaglia, E. Heidel, A. J. Aneise, M. Cantore, S. D’Annibali, C. Espinoza Proaño, A. S. Heredia, M. Magnelli, A. Pacheco Alonso, N. Pugliese, G. V. Rodríguez, A. D. Vogelfanger (2021). “Las ciudades frente al cambio climático: ¿Cómo hacer un Plan de Acción Climática a nivel local?” FLACSO Argentina y Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

• Congreso de la República de Colombia. (2018). Ley 1930 de 2018. por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia.

• Corte Constitucional de Colombia. (2021). Sentencia C-300 de 2021.

• Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). (2025). Resolución 963 de 2025. Diario Oficial.

• Levin, K., Fransen, T., Ross, K., Elliott, C., Manion, M., Waite, R., Northrop, E., Worker, J., & Schumer, C. (2018). Estrategias de desarrollo con bajas emisiones de gases de efecto invernadero a largo plazo: criterios y metodologías para su diseño [Documento de insumo para el Grupo de Trabajo de Sustentabilidad Climática del G20]. World Resources Institute; Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la República Argentina.

• Subirachs, C. Aguilar, S (2025). Caso de estudio: Porcentaje de consumo renovable obligatorio para grandes consumidores de energía. Base de Datos sobre Instrumentos Normativos para la Descarbonización. FLACSO Argentina. Disponible en: https://ambienteycomercio.org/instrumentos-normativos-para-la-descarbonizacion-en-america-latina.