Ordenamiento jurídico del saneamiento predial en páramos. Notas sobre la gestión predial para la alta montaña en Colombia

Alan David Vargas Fonseca

En Colombia, la base jurídica para la protección de los páramos —fundamental para orientar el Plan de gestión ambiental y la gestión del saneamiento predial— se remonta al Decreto-Ley 2811 de 1974. Aunque este cuerpo normativo no definió el concepto de “páramo”, sí estableció en su artículo 137 un régimen de especial protección para fuentes, corrientes y depósitos de agua, reconociendo indirectamente la importancia de los ecosistemas altoandinos como reguladores hídricos:

Artículo 137. Serán objeto de protección y control especial:

(…)

c). las fuentes, cascadas, lagos y otros depósitos o corrientes de aguas, naturales o artificiales, que se encuentren en áreas declaradas dignas de protección. 

Este antecedente constituye un referente clave para comprender la necesidad de identificar, ordenar y sanear los predios ubicados en estos territorios estratégicos, pues desde entonces el ordenamiento jurídico colombiano reconoce el carácter excepcional de los páramos en la sostenibilidad del recurso hídrico y la necesidad de controlar las tierras y territorios donde se ubican los nacimientos de agua.

Adicional a lo anterior, antes de la expedición de la Ley 99 de 1993, por medio de la Ley 79 de 1986 se intentó declarar área de reserva forestal protectora, para la conservación y preservación del agua todos “Todos los bosques y la vegetación natural, existentes en el territorio nacional, que se encuentren sobre la cota de los tres mil (3.000) metros sobre el nivel del mar”, sin embargo la Corte Suprema de Justicia la declaró inconstitucional por motivos procesales relacionadas con vicios en el trámite legislativo. Ahora, retomando los progresos relacionados con la Ley 99 de 1993, es pertinente indicar que por medio de este estatuto se declararon expresamente a los páramos como objetos de protección especial; el numeral 4 del artículo 1 señala:

«4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial.»

Además, el estatuto de la Ley 99 de 1993, también estableció dispositivos para que fuera priorizada la adquisición, inversión y financiación de proyectos especiales en los ecosistemas de páramos, particularmente resulta pertinente resaltar las disposiciones de los artículos 43, 45 y 108:

Artículo 43. La utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de tasas fijadas por el Ministerio del Medio Ambiente, que se destinarán equitativamente a programas de inversión en: conservación, restauración y manejo integral de las cuencas hidrográficas de donde proviene el agua, el sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, el desarrollo de sistemas y tecnologías ahorradoras del recurso, programas de investigación e inventario sobre el recurso de comunicación educativa sobre el uso racional del agua en las regiones y sistemas de monitoreo y control del recurso.  

(…)

Un porcentaje de los recursos provenientes del recaudo de las tasas por utilización de agua se destinarán de manera prioritaria a la con­servación de los páramos, a través de la subcuenta establecida para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam), bajo la reglamentación que determine el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Por su parte, el artículo 45 establece transferencias obligatorias del sector eléctrico:

Artículo 45. Transferencia del sector eléctrico. Las empresas generadoras de energía hidroeléctrica cuya potencia nominal instalada total supere los 10.000 kilovatios, transferirán el 6% de las ventas brutas de energía por generación pro­pia de acuerdo con la tarifa que para ventas en bloque señale la Comisión de Regulación Energética, de la siguiente manera:

1.   El 3% para las Corporaciones Autónomas Regionales o para Parques Nacionales Naturales que tengan jurisdicción en el área donde se encuentra localizada la cuenca hidrográfica y del área de influencia del proyecto y para la conservación de páramos en las zonas donde existieren.

(…)

Los recursos destinados a la conservación de páramos serán transferidos a la subcuenta creada para tal fin en el Fondo Nacional Ambiental (Fonam). En el caso donde los páramos se encuentren dentro del Sistema Nacional de Parques Naturales serán transferidos directamente a la Subcuenta de Parques Naturales. Estos recursos solo podrán ser utilizados por municipios en obras previstas en el plan de desarrollo municipal, con prioridad para proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental.

Por último, el artículo 108 incluyó a los páramos dentro del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales (REAA), lo que constituye un requisito para implementar esquemas de pago por servicios ambientales y otros incentivos económicos:

Artículo 108. Adquisición por la Nación de Áreas o Ecosistemas de Interés Estratégico para la Conservación de los Recursos Naturales o implementación de esquemas de pago por servicios ambientales u otros incentivos económicos. Las autoridades ambientales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales adelantarán los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales o implementarán en ellas esquemas de pago por servicios ambientales u otros incentivos económicos para la conservación, con base en la reglamentación expedida por el Gobierno nacional.  

La definición de estas áreas y los procesos de adquisición, conservación y administración deberán hacerse con la activa participación de la sociedad civil.  

(…)

Parágrafo 2°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible creará el Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales, con excepción de las áreas protegidas registradas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (Runap) como parte de los sistemas de información del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en un término de un año a partir de la expedición de la presente ley. Harán parte del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales áreas tales como los ecosistemas estratégicos, páramos, humedales y las demás categorías de protección ambiental que no se encuentren registradas en el Runap. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará el funcionamiento del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales, los ecosistemas y áreas que pertenecen al mismo, su administración, actualización anual para efectos de las políticas ambientales de implementación de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) y otros incentivos a la conservación para los municipios como reconocimiento a los beneficios generados por las áreas de conservación registradas en su jurisdicción 

Posteriormente, la Ley 373 de 1997 reiteró la importancia estratégica de las zonas de páramo dentro de la gestión del agua, en el artículo 16 se volvió a otorgar un reglón prioritario a las “zonas de páramo”:

ARTÍCULO 16. En la elaboración y presentación del programa se debe precisar que las zonas de páramo, bosques de niebla y áreas de influencia de nacimientos de acuíferos y de estrellas fluviales, deberán ser adquiridos con carácter prioritario por las entidades ambientales de la jurisdicción correspondientes, las cuales realizarán los estudios necesarios para establecer su verdadera capacidad de oferta de bienes y servicios ambientales, para iniciar un proceso de recuperación, protección y conservación.

PARAGRAFO. Los recursos provenientes de la aplicación del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán con carácter exclusivo al logro de los objetivos propuestos en la presente ley.^[1]

Terminado el siglo XX, en el ordenamiento colombiano la noción de “páramo” o la relevancia de las “zonas de páramo” era espectral: existía en el discurso pero no contaba una estructura de política pública.

Comenzando el siglo XXI, los debates sobre la protección de la alta montaña se cualificaron con la actualización del Código de Minas. En el artículo 34 de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones” se estableció la figura jurídica de «zonas excluibles de la minería». Aunque el término “páramo” no aparece en el referido artículo, en virtud de esta norma comenzó un debate técnico-jurídico respecto de las actividades mineras en las zonas de alta montaña y si las actividades extractivas deberían prohibirse allí:

Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente y que, de acuerdo con las disposiciones legales sobre la materia, expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional y zonas de reserva forestales. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales con la colaboración de la autoridad minera, en aquellas áreas de interés minero.

Para que puedan excluirse o restringirse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en las zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, el acto que las declare deberá estar expresamente motivado en estudios que determinen la incompatibilidad o restricción en relación con las actividades mineras.

No obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques, puedan adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las actividades mineras con tales objetivos.

Es pertinente que durante la primera década del siglo XXI se siguieron entregando títulos mineros en zonas de alta montaña.

Retomando las reglamentaciones propiamente del sector ambiental, un avance importante se produjo con la Resolución 769 de 2002 del Ministerio de Ambiente, que por primera vez ofreció una definición formal y operativa del ecosistema de páramo, especificando parámetros altitudinales, componentes ecológicos y criterios geográficos. Estas definiciones guiaron durante varios años la gestión ambiental y constituyen antecedentes directos de las herramientas de delimitación. Sin embargo, la Corte Constitucional aclaró en la Sentencia T-361 de 2017 que esta definición, aunque necesaria, no agota la complejidad ecológica del bioma, dado que la formulación de políticas ambientales debe apoyarse en investigación científica actualizada y en criterios diferenciados por ecosistema.

Posteriormente, las Leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015 ordenaron la delimitación de los páramos, proceso que llevó finalmente a la expedición de la Ley 1930 de 2018. Esta ley adoptó una definición jurídica más amplia y ecológicamente precisa, reconociendo la existencia de diferentes tipos de páramos, donde la altura sobre el nivel del mar no es lo determinante del ecosistema^[2], el artículo tercero de la referida ley estableció la siguiente definición:

Páramo. Ecosistema de alta montaña, ubicado entre el límite su­perior del Bosque Andino y, si se da el caso, el límite inferior de los glaciares, en el cual dominan asociaciones vegetales tales como pajo­nales, frailejones, matorrales, prados y chuscales, además puede haber formaciones de bosques bajos y arbustos y presentar humedales como los ríos, quebradas, arroyos, turberas, pantanos, lagos y lagunas, entre otros. 

Como se evidencia, actualmente hay un estructura regulatoria sobre el saneamiento predial dentro de páramos orientado a materializar la tenencia segura de la tierra de sus habitantes tradicionales, existen lineamientos de política pública para canalizar recursos económicos mediante inversiones^[3] y adelantar procedimientos de adquisición predial que aseguren la gestión ambiental del agua en el territorio nacional^[4].

Los páramos en el marco de la reforma rural integral y el ordenamiento social de la propiedad

Por otra parte, además de recalcar la trayectoria específica que ordena realizar inversiones y consolidar la estructura de propiedad en los ecosistemas de páramos, es relevante citar aquí las Resoluciones 382 de 2021 y 327 de 2025 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

En primer lugar, por medio de la Resolución 382 de 2021 se adopta el Plan Nacional de Formalización Masiva de la Propiedad Rural, en el marco del cumplimiento de los puntos 1.1.1 y 1.1.5 del Acuerdo Final. El saneamiento de la Ley 1930 de 2018 abarca de manera especial la formalización de que trata el plan de formalización masiva, sin dejar por fuera que algunas tierras con vocación agropecuaria que pueden ser adjudicadas en caso de ser baldíos.

El objetivo de dicha resolución es “establecer los lineamientos, estrategias y recursos necesarios para garantizar el acceso a la tierra, seguridad jurídica y la formalización masiva de la pequeña y mediana propiedad rural, en beneficio de los sujetos de ordenamiento de conformidad con el Decreto Ley 902 de 2017, y de comunidades étnicas sin tierra o con tierra insuficiente y, en general, de las comunidades rurales más afectadas por la violencia y la pobreza, regularizando los derechos de propiedad y, en consecuencia, desconcentrando y promoviendo una distribución equitativa de la tierra.” Dicho plan no contenía ninguna disposición específica sobre ecosistemas de páramos y él mismo debería contar con una actualización correspondiente a la Sentencia SU – 288 de 2022[5].

Por otra parte, por medio de Resolución 327 de 2025 “Por la cual se modifican los artículos 3, 6 y 8 de la Resolución 261 de 2018, mediante la cual se definió la Frontera Agrícola Nacional y se adoptó la metodología para la identificación general” se definió que en las tierras de ecosistemas de páramos debe protegerse las actividades de producción de alimentos, tal como quedó establecido en el parágrafo del Artículo 1 por el cual se modifica el artículo 3° de la Resolución 261 de 2018, así:

Parágrafo. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, se protegerán y priorizarán las actividades agroalimentarias las cuales no podrán ser objeto de limitación distinta a la establecida por la ley, garantizando los derechos del campesinado.

El reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto de especial protección implica que, en cualquier controversia administrativa o social, se preste atención al particular relacionamiento que tiene esta población con la tierra y el territorio, por lo cual las actividades de agricultura campesina dirigidas a la producción de alimentos, incluso en zonas de páramos, deben reconocerse con el objeto de proteger a las comunidades campesinas que los habitan históricamente y garantizar sus derechos al territorio, la seguridad alimentaria y la pervivencia de sus formas de vida en armonía con la naturaleza.

Esta última modificación resulta determinante para orientar la acción gubernamental en materia de saneamiento predial, dado que estas operaciones deberán implementarse conforme el principio formulado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-210 de 2025:

“…el reconocimiento constitucional del campesinado como sujeto de especial protección implica que en cualquier controversia administrativa, judicial o social, se preste atención al particular relacionamiento que tiene esta población con la tierra y el territorio. En ese orden, los mandatos contenidos en los artículos 64 (modificado) y 65 de la Constitución son criterios de eficacia y justicia que deben orientar a las autoridades en la interpretación del ordenamiento.”

En conclusión, en el ordenamiento jurídico parecen existir instituciones e instrumentos suficientes para implementar acciones de saneamiento predial en la alta montaña con un enfoque ambiental y garante de derechos de los campesinos. Es preciso reconocer que el saneamiento predial no se reduce a una operación técnica de regularización de la propiedad, sino que se configura como una herramienta de gobernanza ambiental que articula la protección de los ecosistemas, la planificación territorial y la garantía de derechos.

La gestión predial en las tierras rurales, especialmente en páramos, debe realizarse con un enfoque diferencial que sea coherente con los objetivos de la gestión ambiental pero sin sacrificar los principios de seguridad alimentaria, justicia territorial y participación social.

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[1] Este artículo fue modificado por la Ley 812 de 2003 (Artículo 89); se plantea que se encuentra derogado al nos prorrogada su vigencia por medio de la Ley 1151 de 2007.

[2] Carlos Enrique Sarmiento, al analizar las múltiples concepciones del páramo, describió el ecosistema paramuno como:

Un socioecosistema propio de la alta montaña ecuatorial ubicado predominantemente entre el límite superior del bosque andino y, si se da el caso, con el límite inferior de los glaciares y bordes de nieve, con predominio de clima frío y relieve modelado dominantemente por la acumulación y retiro de las masas glaciares. Como rasgo distintivo, presenta vegetación de pajonales, frailejonales, chuscales, matorrales y formaciones discontinuas de bosque altoandino, con presencia de turberas, humedales, lagos y lagunas, quebradas y ríos, entre otras fuentes hídricas subterráneas o subsuperficiales. Es además un territorio pluriétnico y multicultural, en la medida que se reconoce que los páramos en general han sido habitados, intervenidos y transformados, moldeando los patrones preexistentes. Respecto a la organización de sus ambientes naturales, presenta en el gradiente altitudinal tres franjas generales: el páramo bajo, el páramo alto y el superpáramo. Se incluyen además en esta definición los páramos azonales y aquellos páramos transformados por la actividad humana (páramos antropizados). Los límites altitudinales del páramo varían entre las cordilleras y sus vertientes (exteriores e interiores), debido a factores orográficos, edafológicos y climáticos locales, así como por la trayectoria de las intervenciones humana. (Sarmiento, 2003, p.14).

Al respecto, una sistematización reciente sobre las concepciones del páramo se puede encontrar en el libro de investigación de Julián Felipe Cristiano titulado: El proceso de delimitación del Páramo de Pisba desde un enfoque de los derechos humanos de las comunidades locales.

[3] A modo de ejemplo, se puede señalar los mecanismos de financiación articulados con las Empresas de Servicios Públicos, bajo referentes como la Resolución 874 de 2018 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Resolución CRA 907 de 2019.

[4] La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-288 de 2022, reiteró que este proceso es indispensable para la seguridad jurídica y para la gestión ambiental, puesto que las medidas de protección, restauración o reconversión solo pueden aplicarse de manera efectiva sobre predios correctamente identificados.

[5] Durante el PND del gobierno de Gustavo Petro se procuró asegurar la implementación del plan de formalización con el progreso del catastro multipropósito con la política de reforma rural integral, en armonía con lo acordado en el Acta N°9 del 21 de diciembre de 2022 del Consejo Superior de Administración del Ordenamiento del Suelo Rural.