Minería ilegal: el Estado sin dientes ante un gigante desbordado

Julián Felipe Cristiano Mendivelso

La prensa, las redes sociales y los distintos medios nos inundan a diario con noticias sobre minería ilegal. Parte del debate público ha avanzado: hoy se aceptan criterios diferenciados —informal, ilegal, ilícita, criminal— para hablar de actividades extractivas sin título minero legalmente otorgado. Sin embargo, esa distinción técnica y social no cambia un hecho jurídico ineludible: todas son manifestaciones de una misma conducta prohibida por la ley: la extracción de recursos naturales sin las autorizaciones correspondientes y, sobre todo, todas producen los mismos vacíos prácticos cuando se trata de control y restauración.

En el “informe nacional de minería ilegal y contaminación con mercurio en Colombia” realizado por la Procuraduría General de la Nación en el año 2024 se expone con crudeza la magnitud del fenómeno: 29 de los 32 departamentos del país presentan algún grado de afectación por minería ilegal, lo que demuestra que este flagelo no es un problema focalizado, sino una práctica extendida a lo largo del territorio nacional. El documento da cuenta de la presencia simultánea de impactos ambientales, sociales, sanitarios y de seguridad, que han desbordado la capacidad de respuesta del Estado.

Durante 2023 y 2024, la Procuraduría realizó una serie de mesas territoriales en los departamentos más afectados, las cuales evidenciaron que la minería ilegal se desarrolla principalmente en zonas rurales apartadas, sin presencia institucional, muchas veces en ecosistemas estratégicos y áreas protegidas.

MINERÍA ILEGAL POR DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA

Fuente: Procuraduría General de la Nación (2024)

El informe resalta además el grave impacto del uso de mercurio, plomo y arsénico en la extracción de oro, lo que ha generado un proceso de contaminación persistente en suelos y cuerpos de agua. Las siete campañas de muestreo realizadas en alianza con la organización Pure Earth revelaron concentraciones de metales pesados superiores a los límites establecidos por la Agencia de Protección Ambiental (EPA), comprometiendo la salud de las comunidades y la estabilidad de los ecosistemas acuáticos. Aunque en algunos casos no se detectó mercurio en determinadas matrices, el informe explica que ello responde a limitaciones técnicas —como la volatilización del metal y el tipo de análisis utilizado—, no a la ausencia del contaminante.

El informe también subraya las implicaciones sociales y de seguridad de esta actividad: el fortalecimiento de economías ilícitas, la explotación laboral de comunidades vulnerables, los conflictos territoriales y la pérdida progresiva de control estatal en vastas regiones del país.

Ahora bien, ¿De qué entidad es la responsabilidad de combatir esta problemática?

De forma muy resumida, en el marco legal colombiano, la rectoría del sector minero corresponde al Ministerio de Minas y Energía, que define la política sectorial, reglamenta el aprovechamiento de los recursos minerales y supervisa el funcionamiento de las entidades adscritas al sector. Como parte de ese esquema institucional, la Agencia Nacional de Minería ejerce funciones de autoridad minera, administra los recursos minerales del Estado, concede los títulos mineros, lleva el registro minero nacional y también ejerce seguimiento y control sobre la actividad minera formal. Además, según la escala del proyecto minero, las Corporaciones Autónomas Regionales o la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) tienen competencia para evaluar, otorgar y hacer seguimiento de las licencias ambientales para explotación minera.

Aunque el Ministerio de Minas y Energía y la Agencia Nacional de Minería encabezan la política o el manejo de la actividad, ninguna de estas entidades tiene competencia directa para intervenir ante la minería ilegal. Su actuación se limita (además de la ya mencionada) a procesos de formalización minera y acompañamiento técnico a quienes desarrollan actividades extractivas con vocación de formalización. La ANM, de hecho, ha precisado en distintos conceptos jurídicos que no posee atribuciones para atender o sancionar la explotación ilícita de minerales, dado que se trata de un fenómeno de carácter delictivo cuya persecución corresponde a las autoridades judiciales y de policía. En consecuencia, las acciones de control y erradicación de la minería ilegal no son parte del mandato del sector minero, sino de las autoridades de seguridad y orden público.

De acuerdo con el artículo 306 del Código de Minas, el Código de Policía y el Decreto 2235 de 2012, los alcaldes municipales son las autoridades competentes para adoptar medidas administrativas inmediatas frente a la explotación ilícita, tales como suspender labores, decomisar maquinaria o remitir los casos a la Fiscalía General de la Nación. Por su parte, la Policía Nacional y las Fuerzas Militares tienen la misión de apoyar las operaciones de control, neutralización y erradicación de la minería ilegal, bajo la coordinación del Ministerio de Defensa. Sin embargo, esta estructura institucional revela un desequilibrio evidente: la magnitud económica, ambiental y criminal del fenómeno desborda con creces las capacidades políticas, técnicas y presupuestales de una autoridad municipal. Delegar en los alcaldes —sin medios suficientes ni respaldo operativo sostenido— una tarea de esta envergadura evidencia una gran falla en el marco de la gobernanza del territorio frente a esta actividad ilegal.

La Corte Constitucional ya había advertido esta situación hace más de una década. En la Sentencia T-204 de 2014 reconoció que “la minería ilegal es una actividad real y notoria, que por costumbre e inacción del Estado, es actualmente una realidad económica y social... [y] ha sido una actividad tolerada tácitamente por el Estado al permitir su funcionamiento y operación durante extensos períodos de tiempo.”

Dicho fallo, más que una observación jurídica, es una radiografía política: el Estado permitió que el fenómeno creciera hasta consolidarse como parte de la economía local en amplias regiones del país. La falta de presencia institucional contundente, sumada a las débiles competencias institucionales, junto con la complejidad penal y técnica del control minero, hizo que la respuesta estatal se limitara a la denuncia simbólica, sin capacidad operativa real para contener el daño ambiental y social.

En ese sentido, la minería ilegal es un síntoma de una falla estructural de gobernanza: el Estado llega tarde, sin herramientas ni autoridad efectiva, y en muchos casos termina persiguiendo a los eslabones más débiles, mientras las redes criminales y las economías ilegales continúan reproduciéndose bajo su sombra. La minería ilegal es tanto un problema de legalidad y de competencias, como un reflejo de la ausencia efectiva de Estado (tanto desde el control como desde la prevención).

Esto se confirma en la Sentencia “Ventanilla Minera” del 4 de agosto de 2022, donde el Estado ha sido condenado por “desarticulación institucional … déficit de información y ordenamiento minero-ambiental … [y] debilidades del modelo de control y fiscalización de los títulos mineros” evidenciando que incluso cuando la justicia exige una acción estructural, la implementación sigue siendo débil.

Ahora, además de haber mencionado la magnitud del problema y la debilidad institucional para enfrentarlo, es necesario traer a colación un aspecto que suele quedar relegado en el debate: la situación de los pequeños mineros informales que subsisten gracias a esta actividad, muchos de ellos de manera artesanal. En muchas regiones rurales, estas personas han asumido una labor de subsistencia frente a la exclusión económica, a la falta de otras oportunidades laborales, y en medio de una institucionalidad prácticamente inexistente. Reconocer esta realidad no equivale a legitimar la ilegalidad, sino a plantear que la respuesta del Estado debe distinguir entre el gran extractivismo criminal y las dinámicas de sobrevivencia artesanal, de modo que las medidas de formalización y reconversión no se conviertan en una carga adicional para quienes ya viven al margen.

Comprendiendo este factor social, el Estado ha adoptado instrumentos relevantes como la Ley 2250 de 2022, que estableció un marco de formalización minera con enfoque diferencial, complementado por los artículos sobre legalización y reconversión productiva incluidos en los Planes Nacionales de Desarrollo de 2019 y 2023. No obstante, las críticas sobre su implementación son amplias y consistentes: a pesar de que algunas de sus disposiciones apuntan a transformaciones estructurales, la falta de reglamentación y la escasa aplicación práctica de algunos mandatos han negado su alcance, manteniendo un enfoque predominantemente sancionatorio y burocrático.

En la práctica, se presentan varios fenómenos que explican la persistencia de la informalidad minera. Por un lado, los pequeños mineros enfrentan procesos administrativos extensos, exigencias técnicas complejas y una institucionalidad alejada de las realidades locales, lo que hace que la formalización resulte, en muchos casos, inviable. Pero, por otro lado, también existe una parte de la población minera que no muestra voluntad de formalizarse, precisamente porque en amplias zonas del país no perciben control ni consecuencias frente a la explotación ilegal. La falta de acciones contundentes ha generado un escenario donde la minería sin título no solo se tolera, sino que se normaliza socialmente. El resultado es un círculo vicioso: la falta de resultados concretos de las autoridades alimenta la desconfianza en sus procesos, y la falta de confianza perpetúa la informalidad.

Para cerrar esta corta reflexión, es necesario resaltar que el país necesita una legislación y una burocracia moderna enfrentar la gran minería ilegal, con competencias claras y efectivas asignadas a entidades que realmente tengan capacidad operativa y técnica, y no a alcaldes que —sin recursos, personal ni respaldo— cargan con una responsabilidad que supera por completo su margen de acción. En muchos casos, además, la falta de voluntad política a nivel local se combina con presiones sociales o incluso amenazas derivadas de las economías ilegales, lo que convierte el cumplimiento de la norma en una tarea imposible. Continuar delegando el control de un fenómeno con dimensiones criminales, ambientales y transnacionales a autoridades municipales es, en sí mismo, una expresión del fracaso institucional.

Al mismo tiempo, es necesario replantear la aplicación de la normatividad sobre formalización minera y promover un debate legislativo que trascienda los instrumentos existentes. Se requiere pensar políticas públicas sostenidas en participación comunitaria, financiamiento de entidades territoriales, educación territorial y, sobre todo, reconversión y sustitución económica. La minería, aun siendo esencial para múltiples procesos industriales y humanos, no puede seguir reproduciendo impactos irreversibles sobre los ecosistemas ni perpetuando la pobreza en las zonas de extracción. Algunos de los minerales más explotados en Colombia —como el carbón— atraviesan una caída estructural en los mercados internacionales, lo que obliga a reconsiderar el modelo extractivo y sus prioridades.

La minería debe hacerse de manera legal, planeada y con propósito social, pero lo que ocurre hoy en los territorios dista mucho de ese ideal: seguimos atrapados entre la permisividad, la ineficacia y la ausencia de una verdadera política pública que ponga a las comunidades y al ambiente en el centro de la ecuación.