La utopía de la T-361 de 2017

Estándares de participación y desbordamiento de la capacidad estatal o sobre la dificultad de cumplir con los requisitos ineludibles de la Sentencia T-361 de 2017 para los cuatro ecosistemas de páramos sin delimitación definitiva

Julián Felipe Cristiano Mendivelso

Alan David Vargas Fonseca

La Sentencia T-361 de 2017 de la Corte Constitucional es una providencia de tutela que replanteó el estándar de protección de los ecosistemas de páramo en Colombia y, en particular, el derecho de las comunidades a participar de manera previa, amplia, efectiva y deliberativa en la delimitación de esos territorios estratégicos para la provisión de agua y servicios ambientales.

Si fuere necesario resaltar la importancia de la sentencia T-361 de 2017 de forma sucinta, es crucial mencionar tres puntos fundamentales.

En primer momento, la sentencia establece importantes precedentes respecto a la participación ciudadana en el proceso de delimitación de los páramos, un ecosistema crucial por su función ambiental y biodiversidad. La Corte reafirma que la participación efectiva de las comunidades locales es un derecho constitucional fundamental, garantizado para asegurar que las decisiones administrativas respeten sus intereses y derechos. Esto incluye el acceso a la información pública sobre el proceso de delimitación, así como la posibilidad de participar en espacios de diálogo deliberativo donde se busque consenso razonado sobre las medidas a adoptar.

En segundo momento, la sentencia subraya la importancia del principio de precaución en la protección de los páramos, instando a las autoridades ambientales a adoptar medidas preventivas ante cualquier riesgo de daño ambiental irreversible. Se destaca que las decisiones administrativas deben estar fundamentadas en criterios técnicos, ambientales, sociales y económicos rigurosos, asegurando así que la delimitación de los páramos responda de manera adecuada a la fragilidad y la importancia ecológica de estos ecosistemas.

Por último, la Corte enfatiza que las autoridades tienen la obligación de construir espacios de participación que promuevan un diálogo inclusivo y transparente con las comunidades que habitan el páramo (así como las que se beneficia directamente de los servicios ecosistémicos). Este proceso debe permitir que las voces locales sean escuchadas y consideradas en la toma de decisiones, asegurando así que las políticas ambientales no solo protejan los páramos de manera efectiva, sino que también promuevan el desarrollo sostenible y equitativo de las regiones involucradas.

Sin embargo, nueve años después de su expedición, y pese a que cuatro ecosistemas paramunos tienen la obligación de ser delimitados bajo estos criterios, ninguno ha logrado una delimitación definitiva que cumpla con todos los “ineludibles” y fases dispuestas en el mencionado fallo.

En el 2026, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tiene el reto extraordinario: culminar los procesos de delimitación de estos 4 ecosistemas de páramo: 1) Jurisdicciones-Santurbán-Berlín, 2) Cruz Verde–Sumapaz, 3) Pisba y 4) Almorzadero cumpliendo los requisitos establecidos en el fallo.

Localización de los 4 páramos sin delimitación consolidada.

A continuación, se sintetiza la situación actual de los 4 ecosistemas paramunos:

Páramo Jurisdicciones-Santurbán-Berlín

El Páramo Jurisdicciones-Santurbán-Berlín ocupa una posición central en el debate sobre la delimitación participativa de páramos en Colombia, puesto que sobre él recae la propia Sentencia T-361 de 2017, que dejó sin efecto la anterior delimitación adoptada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible mediante la Resolución 2090 de 2014 por haber sido expedida sin los estándares de participación ciudadana exigidos por la Corte Constitucional. La providencia, que ordenó al Ministerio emitir un nuevo acto administrativo de delimitación en el marco de un procedimiento “previo, amplio, participativo, eficaz y deliberativo”, estableció un plazo de un año para cumplir con dicho mandato, articulando además la vigilancia por parte de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación para garantizar la efectividad del derecho fundamental al ambiente sano y a la participación ambiental en la región.

Sin embargo, nueve años después del fallo, la delimitación definitiva exigida por la sentencia sigue pendiente. A la fecha, no se ha expedido la nueva resolución delimitadora demandada por la Corte, lo que ha derivado en múltiples advertencias por parte de los órganos de control y en cuestionamientos judiciales por parte de comunidades y autoridades territoriales. Los informes conjuntos presentados por la Procuraduría y la Defensoría al Tribunal Administrativo de Santander han señalado reiterados incumplimientos del Ministerio de Ambiente frente a los plazos y obligaciones procesales ordenados en la sentencia, incluyendo la omisión de informes periódicos, la falta de actualización transparente de cronogramas y la insuficiente garantía de espacios de participación efectiva.

A pesar de estas dificultades, el proceso ha avanzado en la fase de concertación, en la cual comunidades locales y autoridades ambientales vienen alcanzando acuerdos en torno a los seis puntos ineludibles de diálogo establecidos en la T-361 de 2017: delimitación participativa, lineamientos para reconversión y sustitución de actividades, sistema de fiscalización, parámetros de protección de fuentes hídricas, instancia de coordinación y modelo de financiación. En 2025, diez municipios lograron acuerdos concertados en este marco.

Este avance, no obstante, convive con continuas señales de incumplimiento y tensiones administrativas. Organismos de control incluso han abierto indagaciones preliminares contra funcionarios del Ministerio de Ambiente por presuntas faltas disciplinarias asociadas al retraso en el cumplimiento de los mandatos judiciales, como la falta de publicación de cronogramas y la ausencia de mecanismos de confianza con las comunidades afectadas.

Cruz Verde–Sumapaz

El complejo paramuno Cruz Verde–Sumapaz, reconocido por su enorme extensión (más de 315.000 hectáreas, lo que lo convierte en el páramo continuo más grande del mundo) y su importancia estratégica para el abastecimiento hídrico de Bogotá y otras regiones, ha sido objeto de un proceso de delimitación jurídica complejo y prolongado. Inicialmente delimitado mediante la Resolución 1434 de 2017, cuya falta de participación ciudadana suscitó una acción de tutela por parte de las comunidades campesinas y organizaciones sociales, el fallo del 11 de septiembre de 2019 ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible corregir el acto administrativo e iniciar un procedimiento de delimitación participativa conforme a los parámetros de la Sentencia T-361 de 2017.

Desde entonces, el proceso ha transitado por las fases de convocatoria, información, consulta e iniciativa, recopilando aportes territoriales en múltiples encuentros y mesas de trabajo desarrollados con actores sociales, con el objeto de integrar juicios, propuestas y alternativas en el diseño del perímetro ambiental y de protección del ecosistema. Hacia finales de octubre de 2025, el Ministerio de Ambiente consolidó la etapa de consulta e iniciativa con más de 3.000 aportes ciudadanos, lo cual permitió iniciar formalmente la fase de concertación en diciembre de 2025, etapa que permite la construcción de acuerdos territoriales que reflejen tanto los saberes locales como los criterios técnicos y ambientales exigidos por la jurisprudencia constitucional. De esta forma, este ecosistema es el que inicio la etapa de concertación de forma más tardía.

Páramo Almorzadero

El Páramo de Almorzadero, ha sido objeto de un proceso de delimitación jurídica prolongado y complejo, motivado por decisiones judiciales que han puesto de manifiesto las limitaciones del Estado para garantizar los estándares de participación ciudadana ordenados en la Sentencia T-361 de 2017. La delimitación inicialmente adoptada mediante la Resolución 152 de 2018 fue declarada sin efecto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, en sentencia de 3 de septiembre de 2019, al concluir que dicha resolución no respetó los criterios de participación previa, amplia, eficaz y deliberativa exigidos por la Corte Constitucional para estos procesos. En consecuencia, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible quedó obligado a expedir una nueva resolución que delimite el páramo bajo los parámetros establecidos por la T-361 de 2017 y la Ley 1930 de 2018.

A partir de esta orden judicial, el proceso de delimitación de Almorzadero ha venido desarrollándose conforme a las siete fases participativas previstas en la sentencia. Sin embargo, no se ha emitido aún un acto administrativo definitivo de delimitación, y las etapas sustantivas (especialmente concertación y consolidación de un proyecto de resolución que incorpore los aportes comunitarios sobre los temas ineludibles de diálogo) siguen en construcción.

El Ministerio de Ambiente ha venido adelantando mesas de trabajo, talleres institucionales y espacios de diálogo con comunidades campesinas y organizaciones locales, en el marco de compromisos concertados con la población paramuna, particularmente tras las movilizaciones campesinas de 2023 y 2024 que exigieron garantías efectivas de participación y reconocimiento de derechos territoriales.

No obstante, el proceso enfrenta tensiones adicionales en el ámbito judicial y administrativo. A finales de agosto de 2025, el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Málaga declaró en desacato al Ministerio de Ambiente por el incumplimiento de la orden de expedir una nueva resolución de delimitación, al considerar que las gestiones realizadas hasta entonces se limitaron a actividades de reunión y diálogo sin cumplir con los pasos mínimos de participación y concertación exigidos por la Corte Constitucional. Sin embargo, esa decisión fue posteriormente anulada por el Tribunal de Bucaramanga, que declaró la nulidad del incidente de desacato por irregularidades procesales, lo que significa que no existe actualmente una sanción vigente contra los funcionarios, y el expediente retornará a la etapa inicial del trámite con todas las garantías procesales.

Actualmente, el Ministerio de Ambiente ha socializado una propuesta de resolución para declarar áreas del páramo como Reserva Temporal de Recursos Naturales, intentando visualizarlo como un paso previo a la delimitación definitiva.

Páramo de Pisba

En el caso del Páramo de Pisba, la delimitación participativa se ha convertido en un proceso marcado por decisiones judiciales concurrentes, figuras transitorias de protección y una prolongada ausencia de delimitación definitiva conforme al régimen legal de páramos. A diferencia de los otros tres ecosistemas, Pisba nunca ha contado con un acto administrativo de delimitación, sino con una zona de protección temporal adoptada mediante la Resolución 1501 de 2018, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como medida provisional ante el riesgo ambiental y la incertidumbre jurídica existente.

Dicha resolución declaró una “zona de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente”, prohibiendo nuevas concesiones mineras y ordenando su inclusión en el catastro minero. No obstante, esta figura —derivada del artículo 47 del Decreto Ley 2811 de 1974— no equivale a una delimitación formal de páramo, ni cumple con los estándares técnicos, jurídicos y participativos exigidos por la Ley de Páramos.

La obligación de delimitar el Páramo de Pisba bajo los criterios de participación establecidos en la Sentencia T-361 de 2017 surge de la acción popular radicada en 2014, resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá y confirmada por el Consejo de Estado en 2018, donde se ordenó expresamente al Ministerio de Ambiente adelantar la delimitación del páramo garantizando un enfoque participativo conforme a los parámetros fijados por la Corte Constitucional.

En cumplimiento de estas órdenes, el proceso de delimitación del Páramo de Pisba se estructura actualmente conforme a las siete fases de participación definidas por la Sentencia. A la fecha, se han surtido las etapas de convocatoria, información y consulta e iniciativa, mientras que el proceso se encuentra formalmente en la fase de concertación. No obstante, este tránsito no ha estado exento de controversias. El Tribunal Administrativo de Boyacá cuestionó la validez de la fase de consulta, al evidenciar falencias metodológicas, limitaciones en el acceso a la información y barreras reales para la participación comunitaria, especialmente durante el periodo de virtualidad impuesto por la pandemia.

Solo hasta marzo de 2024, una vez el Ministerio acreditó el cumplimiento de los principios de participación exigidos por la jurisprudencia constitucional, se levantó la suspensión judicial y se autorizó el avance hacia la concertación. En esta fase, el Ministerio ha iniciado espacios pedagógicos y de aprestamiento orientados a preparar a la comunidad para el diálogo deliberativo sobre los seis puntos ineludibles definidos por la Corte, los cuales deberán ser abordados de manera expresa en la propuesta final de delimitación.

Síntesis sobre el estado actual

A pesar de las obligaciones claras, reiteradas y judicialmente exigibles que recaen sobre las autoridades (especialmente el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), ninguno de los cuatro ecosistemas de páramo analizados ha logrado, a la fecha, una delimitación definitiva que satisfaga integralmente los estándares fijados por la Sentencia T-361 de 2017.

Santurbán-Berlín continúa en fase de concertación y sin acto administrativo nueve años después del fallo que le dio origen; Cruz Verde–Sumapaz apenas ingresa, de forma tardía, a la fase de concertación; Almorzadero transita entre órdenes judiciales contradictorias, nulidades procesales e intentos de protección transitoria; y Pisba permanece atrapado en la fase de concertación, en un proceso participativo constantemente judicializado. En todos los casos, la delimitación se encuentra mediada por procesos judiciales, caracterizado por avances parciales, retrocesos procesales y una persistente ausencia de cierre administrativo.

Con ello se revela un patrón común, los procesos de delimitación de páramos bajo los criterios de la T-361 de 2017 se desarrollan en un contexto de alta litigiosidad, vigilancia permanente de jueces y órganos de control, y una creciente incapacidad institucional para cumplir, en tiempos razonables, con los mandatos judiciales. Esta situación no se trata de incumplimientos aislados, la situación nos está demostrando un desajuste estructural entre el diseño jurisprudencial del modelo participativo (robusto, garantista y exigente) y las capacidades reales del aparato estatal para implementarlo de manera eficaz en territorios complejos, socialmente heterogéneos, económicamente diversos y ambientalmente sensibles.

Así, la delimitación participativa de los páramos se nos convirtió en una tensión permanente entre la expansión de los derechos de participación ambiental y los límites operativos de la administración pública, lo que plantea una pregunta ineludible:

¿Hasta qué punto el modelo trazado por la Sentencia T-361 de 2017 es dogmáticamente apropiado para garantizar el derecho a la participación pero materialmente inviable para alcanzar consensos entre la administración y las comunidades?

¿Estamos frente a una garantía avanzada de derechos que desbordó la capacidad institucional del aparato estatal?

Páginas oficiales de los procesos de delimitación:

• Santurbán: https://santurban.minambiente.gov.co/ 

• Pisba: https://pisba.minambiente.gov.co/index.php

• Almorzadero: https://almorzadero.minambiente.gov.co/

• Cruz Verde – Sumapaz: https://sumapaz.minambiente.gov.co/