La modificación del régimen agrario dentro de las áreas de reserva forestal de la Ley 2 de 1959: Descentralización, equidad y adaptación al cambio climático

Nuevamente está cursando en el Congreso un proyecto de ley cuyo objetivo es autorizar la adjudicación de tierras de la Nación dentro de las áreas de reserva forestal establecidas por la icónica Ley 2 de 1959. No es la primera vez que este tema se lleva al debate legislativo, pero las coyunturas del ayer no fueron propicias y las propuestas terminaron archivadas. Las condiciones jurídicas y políticas actuales juegan de un modo favorable para que el Proyecto de Ley 096 de 2023 se convierta en ley de la República, no obstante, el propósito de este artículo no es realizar un análisis político, sino resaltar algunos componentes relevantes dentro del proyecto que juegan a favor y en contra de la política rural del gobierno de Gustavo Petro, y que a su vez, conjugan la persistencia de lo instituido con las ideas y condiciones sociales del presente.

En primer lugar, por elemental que pueda parecer a los abogados, es importante señalar que la Ley 2 de 1959 fue promulgada durante la vigencia de la Constitución 1886, y rigió en tiempos donde las regiones menos articuladas a la vida económica y social de la Nación fueron administradas con un régimen diferencial basado en la categoría de “territorios nacionales”, esto significaba que las decisiones eran tomadas por agentes del gobierno nacional que velaban por los intereses de la Nación desde la perspectiva de la capital de la República. Además de los territorios nacionales, el siglo XX se caracterizó por un reconocimiento progresivo de ecosistemas y áreas sociales focalizadas(1) con problemas específicos que recibían una respuesta directa del gobierno nacional que usualmente consistió en declaratorias de “reservas” (estas declaraciones las hacía directamente el Congreso o el Presidente de acuerdo a la publicidad o notoriedad con que un asunto adquiría relevancia en la opinión y agenda pública).

Sin necesidad de profundizar este asunto, la Ley 2 de 1959 se corresponde con esta tradición: la ordenación del territorio nacional desde Bogotá, construyendo herramientas unitarias para realidades diferentes y complejas. Y este es el primer problema de Proyecto de Ley 096, que pudiendo ofrecer un diagnóstico diferencial para cada una de las siete áreas de reserva forestal, ofrece reglas y soluciones estandarizadas para todo el territorio nacional, de hecho, por este camino, la eventual ley podría ser cuestionada en sede constitucional por asuntos relacionados con la consulta previa. Los problemas de acceso a la tierra al interior de las reservas forestales de Ley 2 deben abordarse procurando entender las realidades distintas de cada una de las 7 zonas: realidades que constituyen condiciones y restricciones para el reconocimiento de los derechos de la población campesina (2) .

En segundo lugar, pero relacionado con lo anterior, se encuentra el problema de la equidad, especialmente con la Unidad Campesina Ambiental Familiar y Agraria. Siguiendo el ejemplo de Unidad Agrícola Familiar (UAF), el proyecto de ley delega en los ministerios de ambiente y agricultura la definición de una extensión mínima y máxima para la entrega de títulos verdes, sin embargo, esta disposición podría incentivar la modificación del statu quo de las tenencias actuales de tierras, y la idea de un proyecto regulatorio debería orientarse a reconocer las actuales tenencias de tierra sin generar estímulos para el incremento informal del precio de las tierras dentro de las reservas forestales y la apertura a nuevos ciclos de violencia en las regiones. No obstante, aunque la equidad implica cambios, el principal cambio en materia de acceso a tierras en convertir a los títulos verdes en una oportunidad para cerrar definitivamente la frontera agrícola en favor de sujetos que cumplan con las características que define el proyecto de ley(3).

Por último, un acierto del proyecto consiste en deconstruir la idea de que la adjudicación de

un terreno es incompatible con la gestión ambiental sostenible. Lamentablemente, las leyes 135 de 1961 y 160 de 1994 definieron una trayectoria donde se opuso la conservación de los recursos naturales al acceso de tierras rurales dado que se asumió que la adjudicación implicaría la transformación del paisaje: deforestación, mal manejo hídrico, realización de actividades agropecuarias de alto impacto. Sin embargo, la prohibición de adjudicación no impedía la transformación del paisaje, únicamente excluía del régimen de acceso a la tierra a los campesinos que se asentaron en la frontera agrícola. Ahora, al existir políticas con recursos económicos para gestionar y transferir rentas por la conservación de la cobertura vegetal la gestión ambiental democratizada exige facilitar la transferencia del dominio de las tierras fiscales a las comunidades campesinas organizadas (puesto que la magnitud de la gestión ambiental social demanda un organización cooperativa), dado que, la permanencia formal de las tierras en el patrimonio de la Nación no ha sido una herramienta útil para proteger los recursos naturales. Este proyecto es una oportunidad de reparar la exclusión civil y social de cientos de miles de comunidades para integrarse a la vida jurídica, social y económica de la Nación, la cual ha variado sus criterios de intervención social gracias a los criterios de descentralización, equidad y paz con enfoque ambiental.

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1. Entre los cientos de ejemplos que podemos mirar en nuestra historia constitucional está la promulgación de la Ley 25 de 1931 Sobre adjudicación de baldíos en la Sierra Nevada de Santa Marta y por la cual se dictan otras disposiciones que fue una respuesta a la indignación social consecuente de los acontecimientos denominados como masacre de las bananeras.

2. Además, este proceso de reconocimiento de derechos patrimoniales a las comunidades campesinas podría ir de la mano con los procesos de asociación y participación local. De esta manera convergen la esfera privada y pública para la construcción de paz territorial.

3. Por otra parte, en materia de asignación justa de títulos verdes resultaría importante incluir en la estrategia de asignación de títulos múltiples fuentes de información, no solo la que debe realizar el DANE, sino las que puedan aportar las Juntas Acción Comunal, las bases de datos de la UARIV y la URT, y en general la triangulación de fuentes del SNARIV y las ONG que hacen el seguimiento a la política de desplazamiento forzado (Sentencia T-025 de 2004).