Áreas de Protección para la Producción de Alimentos: entre la necesidad nacional y la autonomía local

(A propósito del debate constitucional sobre el artículo 32 de la Ley 2294)

Mónica Patricia García Moreno

El artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 ha abierto un debate crucial sobre el equilibrio entre la autonomía territorial y la necesidad nacional de proteger el suelo rural destinado a la producción de alimentos. Esta disposición legislativa modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y otorgó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) la facultad de declarar, de manera exclusiva, las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), las cuales se constituyen como determinantes del ordenamiento territorial. Para diversos sectores, esta medida representa un avance en la consolidación de una política pública orientada a garantizar la seguridad alimentaria. Sin embargo, también ha suscitado cuestionamientos por parte de quienes consideran que la norma desconoce la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo y limita, de forma significativa, la autonomía de las entidades territoriales en la planificación del desarrollo local.

Es importante señalar que el desarrollo agrario sostenible no debe centrarse únicamente en quién tiene la potestad de declarar las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), sino en cómo se construyen las decisiones que afectan a millones de personas que viven y producen en el campo colombiano. Aunque parezca evidente que el cambio climático, la concentración de tierras y la inseguridad alimentaria exigen que el Estado tome decisiones estructurales en materia de ordenamiento territorial, aun así, las alternativas de política no pueden ser unidireccionales. En ese sentido, si bien el artículo 32 le ha otorgado una facultad relevante al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) dicha función debe ejercerse con responsabilidad democrática, reconociendo la diversidad del país y el papel fundamental de los municipios.

Asimismo, la figura de las APPA debe incorporar de manera efectiva las múltiples actividades económicas que se desarrollan en los territorios. Por ejemplo, en el sector minero las resoluciones de la APPA en el sur de La Guajira y la ZPPA del suroeste antioqueño han generado tensiones con las prácticas mineras tradicionales, previendo una inseguridad jurídica de la economía local. Esta situación enmarca la necesidad de diseñar mecanismos participativos de conciliación de intereses y conocimiento territorial que garanticen la coexistencia sostenible de la agricultura, la minería y otros usos del suelo.

No se trata de enfrentar al nivel central con los gobiernos locales, sino de construir un modelo de gobernanza rural que fortalezca la participación de las comunidades, alcaldías y gobernaciones en las decisiones que determinan el uso de su suelo. Las APPA no deben ser una camisa de fuerza impuesta desde Bogotá, sino un instrumento de concertación para el desarrollo rural.

Modificar el texto de la ley para ampliar la coordinación a las autoridades locales no es una concesión, es una necesidad constitucional y política. Una política pública de protección de suelos productivos no puede nacer sin diálogo, sin legitimidad territorial. Y tampoco puede implementarse sin reconocer que los usos del suelo, aunque puedan ser regulados por el interés general, afectan derechos adquiridos, expectativas legítimas y dinámicas sociales complejas.

En consecuencia, se considera necesaria una modificación normativa que exprese con claridad que las decisiones sobre las APPA deben surgir de procesos de construcción conjunta entre el nivel central y los entes territoriales. Esta concertación debe ser efectiva, no meramente simbólica, y reflejarse en la existencia de mecanismos de participación y coordinación interinstitucional, rutas de transición claras y compromisos institucionales verificables que prevengan la transformación de decisiones técnicas en focos de conflicto socioambiental.

En conclusión, la protección del suelo rural constituye un imperativo jurídico y político para garantizar la seguridad alimentaria, la sostenibilidad ambiental y la equidad territorial. Para que la política pública sea legítima y eficaz, debe observar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que rigen el ordenamiento territorial en Colombia. Solo así será posible armonizar el interés general con la autonomía territorial, conforme a los artículos 1, 288, 311, 313 y 334 de la Constitución Política.