Los desafíos de la política de tierras VI: El equilibrio entre los procedimientos administrativos y los procesos judiciales

(Comentarios sobre el debate de la Sentencia C-294 de 2024)

Alan David Vargas Fonseca

Nicolas Bernardo Navas Gonzalez

El artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 tiene como propósito agilizar la estrategia de compra de tierras por oferta voluntaria, por ello estableció los siguientes instrumentos especiales:

1.   Saneamiento de los predios adquiridos por la ANT de limitaciones, gravámenes, afectaciones o medidas cautelares que impidan el uso, goce y disposición plena del predio.

2.   Compra directa de predios administrados por el FRISCO (Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado), principalmente bajo el mecanismo de enajenación temprana.

3.   Compra directa de tierras al Fondo de Reparación de Víctimas administrado por la UARIV.

4.   Transferencia directa por parte de otras entidades públicas (incluso a título gratuito), siempre y cuando cumplan con las condiciones para la implementación de programas de dotación de tierras.

5.   Identificación, priorización y compra de predios para la Reforma Rural Integral. Mediante un trabajo colaborativo entre el Ministerio de Agricultura, la Unidad de Planificación Rural y Agropecuaria y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi se deben priorizar núcleos de reforma agraria con el propósito de identificar predios con áreas superiores a dos (2) Unidades Agrícolas Familiares (UAF), calculadas por la metodología de Zonas Relativamente Homogéneas. Los predios que cumplan con las condiciones anteriormente referidas constituirán la base para definir núcleos territoriales para su intervención prioritaria.

Además, en el referido dispositivo jurídico se llevó a cabo una modificación del artículo 58 del Decreto – Ley 902 de 2017 el cual versa sobre los asuntos a tratar a través del Procedimiento Único. Específicamente la modificación consistió en eliminar la fase judicial de los siguientes procedimientos agrarios:

1.   Clarificación de la propiedad.

2.   Deslinde y recuperación de baldíos.

3.   Extinción judicial de dominio sobre tierras incultas.

4.   Caducidad administrativa y otras figuras similares.

La reforma trasladaba esas decisiones exclusivamente a la Agencia Nacional de Tierras (ANT), y era defendida con premisas como la siguiente: “toda vez que se trata de una medida idónea para cumplir la finalidad de acelerar los mecanismos de formalización de la propiedad rural como fue pactado en el Acuerdo de Paz”[1]. Por otra parte, quienes intervinieron en el proceso y cuestionaron esta modificación planteaban que “La supresión de la fase judicial de los procesos agrarios comprendidos en los numerales 4, 5 y 7 del artículo 58 del Decreto Ley 902 de 2017 constituye una extralimitación que afecta la seguridad jurídica, el debido proceso y el derecho a la propiedad privada porque concentra el poder decisivo en la ANT sin que exista un contrapeso”[2].

A partir de estas tensiones surgidas en torno al alcance y los efectos de la reforma, el debate trascendió al escenario del control constitucional. Las preocupaciones expresadas por distintos sectores frente a la supresión de la fase judicial en determinados procesos agrarios —y la consiguiente concentración de poder en la ANT— no solo alimentaron una discusión académica y política, sino que motivaron la presentación de una demanda de inconstitucionalidad.

En el trámite judicial que dio como resultado la Sentencia C-294 de 2024, los demandantes, Guillermo Forero Álvarez y Julián Andrés Pimiento Echeverri, plantearon que la introducción del numeral 6 y del parágrafo 3° del artículo 61 en la ley del plan nacional de desarrollo era inconstitucional principalmente por vicios de procedimiento en el trámite legislativo relativos la falta de publicidad (los congresistas no conocieron el contenido de la proposición aprobada) y por Violación de los principios de consecutivitas e identidad flexible (la norma no fue debatida en primer debate). En segundo lugar, relativo de vicios materiales, los demandantes plantearon que la eliminación de la fase judicial constituía una medida regresiva que violaba el principio de progresividad y no regresividad en relación con el derecho al debido proceso, por otra parte señalaban que el inciso que permitía a la ANT disponer del inmueble a pesar de la suspensión provisional judicial violaba el artículo 238 de la Constitución.

Al respecto la Corte Constitucional formuló los siguientes problemas jurídicos para analizar integralmente la cuestión:

i.        ¿Vulneró el Congreso de la República los principios de consecutividad e identidad flexible durante el trámite legislativo del numeral 6° y del parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294, debido a que habrían sido incorporados al proyecto de ley durante el segundo debate sin que la materia que regulan fuera discutida en primer debate?

ii.        ¿Desconoció el Congreso de la República el principio de publicidad durante el trámite legislativo del numeral 6° y del parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 surtido ante la plenaria del Senado, porque los senadores no habrían conocido ni tenido la oportunidad de conocer el contenido de la proposición con la que se introdujeron tales normas al articulado durante el segundo debate?

iii.        ¿La supresión de la fase judicial del procedimiento único agrario regulado por el Decreto Ley 902 de 2017 para los trámites de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, extinción judicial del dominio sobre tierras incultas y caducidad administrativa, condición resolutoria del subsidio, reversión y revocatoria de titulación de baldíos, implica un retroceso injustificado en el ámbito de protección del derecho al debido proceso, violatorio del principio de progresividad y no regresividad?

iv.        ¿Es contrario al artículo 238 de la Constitución el inciso quinto del numeral 6° del artículo 61 de la Ley 2294 al permitir a la ANT continuar con la ejecución de actos administrativos suspendidos provisionalmente por una autoridad judicial? 

Como ya es conocido, la Corte declaró la inexequibilidad del numeral 6 y del parágrafo 3° del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 principalmente por vicios insubsanables de procedimiento, dado que durante el proceso, la Corte evidenció que no se garantizaron las condiciones mínimas del debate democrático, y que dichos fallos no se podían subsanar. Ahora, en términos de contenido el problema de esta clase de reformas tiene que ver con la idea de que los trámites judiciales son engorrosos y que una única instancia administrativa puede impulsar los objetivos de la política de tierras.

Hubiera sido interesante un desarrollo más profundo de dicho problema, puesto que un punto cuestionable de las herramientas impulsadas por el gobierno de Gustavo Petro en materia de tierras ha sido la intención de concentrar las decisiones definitivas en cabeza de las autoridades administrativas. A modo de ejemplo, en octubre de 2024 se radicó un proyecto de Ley que busca otorgar facultades jurisdiccionales a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente cuyo objetivo consiste en agilizar el proceso de restitución de tierras en casos en los que no existan opositores, terceros ocupantes, ni propietarios identificados.

Pero no solo el Gobierno Nacional tiene una compleja fe puesta en las autoridades administrativas. Es preciso tener presente que la Corte Constitucional en la Sentencia SU – 288 de 2022 depositó grandes responsabilidades en la Agencia Nacional de Tierras, aun cuando hay evidencias que esta entidad se encuentra permanentemente en mora con los resultados de la reforma agraria, la reforma rural integral y la gestión de las tierras baldías no adjudicables de la Nación.

La intención de acelerar los procedimientos para garantizar el acceso a la tierra y acercarse al cumplimiento de metas históricas es legítima, sin embargo, la eliminación de la fase judicial en trámites agrarios sensibles, como la clarificación de la propiedad o el deslinde de baldíos, o la misma restitución de tierras, plantea preocupaciones. Sustraer estos procesos del control judicial debilita las garantías del debido proceso, y concentra facultades decisorias en entidades que no han demostrado ser eficientes en el cumplimiento de su mandato, por lo tanto, agregarles más funciones solo termina siendo una forma de desacelerar y obstaculizar sus gestiones. La lógica de “agilidad a toda costa” puede derivar en retrocesos en términos de seguridad jurídica, confianza y colaboración armónica.

Por otra parte, estos debates pueden distraernos de cuestiones estructurales: implementar la Reforma Rural Integral principalmente mediante el mecanismo de adquisición de tierras no parece sostenible ni razonable en el mediano plazo. Si bien facilita la incorporación inmediata de predios en un banco o inventario, no soluciona directamente las necesidades de reconocimiento de derechos y otorgamiento de derechos a comunidades campesinas. Además, los altos costos fiscales, la dependencia de la oferta voluntaria y la limitada disponibilidad de predios con vocación productiva pueden frenar su impacto.

En ese sentido, hay otras aristas de la política de tierras que podrían aportar en el corto plazo a la consolidación de una paz rural y al desarrollo sostenible y comunitario, como por ejemplo la descuidada estrategia de formalización de la propiedad rural, especialmente con enfoque territorial. La formalización de la tierra (en predios privados y baldíos adjudicables que no superen las UAF) representa un eje estratégico más profundo para acelerar una reforma rural efectiva y duradera. Priorizar la identificación, titulación y saneamiento de derechos en zonas clave —con participación de las comunidades y mecanismos de resolución de conflictos confiables— permite no solo cumplir con lo pactado en el Acuerdo de Paz, sino también sentar bases reales para la justicia agraria.

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[1] Intervención procesal del Departamento Nacional de Planeación.

[2] Intervención procesal del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga.