30 años del CONPES 2834 de 1996. Acerca de la Política de Bosques

Alan David Vargas Fonseca

La República de Colombia ha sido, desde su configuración territorial, un país de bosques. Sin embargo, esa condición no se ha traducido en una economía forestal sólida ni en una política sostenida de aprovechamiento y conservación. Tomando 1959 como referencia histórica, puede estimarse que el país ha perdido entre 10 y 11 millones de hectáreas de bosque; y, al mismo tiempo, según cifras del DANE y del DNP, la economía forestal apenas ha representado alrededor de 0,6% a 0,8% del PIB en los últimos años, incluso bajo una medición amplia que incluye silvicultura, madera y papel/cartón.

Algunas experiencias, como el proyecto Gaviotas impulsado por Paolo Lugari, muestran que sí han existido iniciativas extraordinarias de articulación entre bosque, tecnología y desarrollo. No obstante, en términos generales, en Colombia no se advierte una relación estructural entre la prosperidad socioeconómica y la gestión sostenible de los bosques.

En ese sentido, en el 2026 se cumplen 30 años del CONPES 2834, por medio del cual se formuló la Política Nacional de Bosques de Colombia, diseñada para frenar la deforestación y promover el desarrollo sostenible de los ecosistemas forestales. Algunos factores identificados como causantes de la problemáticas eran la expansión agropecuaria, los cultivos ilícitos y el consumo de leña, y para superar la situación problemática se propuso una modernización de la administración pública y el sistema de concesiones. Entre sus estrategias principales destacan la zonificación ecológica, el fortalecimiento de la investigación científica y la creación de un Estatuto Único de Bosques.

El objetivo de esta columna consistirá en recordar algunos de los puntos clave del CONPES que pueden ayudarnos a evaluar la situación presente de la política ambiental sobre los ecosistemas de bosques, selva y páramos.

Uno de los primero asuntos que interesa mencionar aquí consiste en las estrategias vecinas de la Política de Bosques. Para 1996 era reconocida la triada Bosques-Áreas protegidas-Biodiversidad:

Imagen N°1. Políticas o estrategias vecinas de la Política de Bosques en 1996.

En 2026, esta triada sigue siendo vigente, pudiendo incluir un cuarto eje que sería el cambio climático. Además de lo anterior, el CONPES propuso 7 ideas orientadoras clave para interpretar la problemática:

1.   Los bosques como parte integrante y soporte de la diversidad biológica, étnica y de la oferta ambiental son un recurso estratégico de la nación y por lo tanto su conocimiento y manejo son tarea esencial del Estado.

2.   Las acciones para el desarrollo sostenible de los bosques son una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad y el sector privado.

3.   El aprovechamiento sostenible de los recursos forestales es una estrategia de conservación de los bosques, que requiere un ambiente propicio para las inversiones.

4.   Gran parte de las áreas boscosas del país se encuentran habitadas, por lo que se apoyará el ejercicio de los derechos de sus moradores.

5.   La investigación científica de los ecosistemas boscosos tropicales es indispensable para avanzar hacia el desarrollo sostenible del sector forestal.

6.   Las plantaciones forestales y los sistemas agroforestales cumplen una función fundamental en la producción de energía renovable, el abastecimiento de materia prima, el mantenimiento de los procesos ecológicos, la ampliación de la oferta de recursos de los bosques, la generación de empleo y el desarrollo socioeconómico nacional, por lo cual se estimularán dichas actividades.

7.   Las líneas de política nacional se desarrollarán regionalmente atendiendo a las particularidades de cada región.

Dada la mentalidad de la época, todavía se quería equiparar una política de desarrollo (afín con la visión Lauchlin Currie) con unos objetivos de conservación estricta de biodiversidad (en un mismo paquete se juntaban los parques nacionales con las plantaciones forestales). Tengamos presente el ámbito de acción previsto para este CONPES con el siguiente mapa:

El objetivo de la propuesta del documento era la siguiente:

El objetivo general es lograr un uso sostenible de los bosques con el fin de conservarlos, consolidar la incorporación del sector forestal en la economía nacional y mejorar la calidad de vida de la población.

Los objetivos específicos son: reducir la deforestación mediante la armonización y reorientación de las políticas intersectoriales; incentivar la reforestación, recuperación y conservación de los bosques para rehabilitar las cuencas hidrográficas, restaurar ecosistemas forestales degradados y recuperar suelos; fortalecer y racionalizar procesos administrativos para el uso sostenible del bosque, tanto de los recursos madereros como de otros productos y servicios; y atender los problemas culturales, sociales, económicos que originan la dinámica no sostenible de uso del bosque.

Para lograr dichos objetivos se abarcaron las siguientes rutas:

1)   Zonificar y ordenar ambientalmente las áreas boscosas.

2)   Se recomendó expedir un estatuto único de bosques y flora silvestre.

3)   Fortalecer la capacidad institucional, mediante la elaboración de un plan nacional de desarrollo forestal.

Sin embargo cada estrategia contenía en si un problema gigante en materia de política, y que treinta años después de su formulación se ha venido desarrollando con la priorización y adopción de enfoques propios de nuestro tiempos.

El CONPES 2834 puede leerse simultáneamente como un documento de transito y como un espejo de las limitaciones estructurales de la política ambiental colombiana. El diagnóstico incorporado en el resulta relevante para comprender la trayectoria de los retos del presente: se esbozaban las categorías relacionadas con la deforestación —la expansión agropecuaria, los cultivos ilícitos, el consumo de leña, la debilidad institucional— y propuso instrumentos técnicamente coherentes para hacerles frente. Sin embargo, entre el papel y la práctica se abrió una brecha que el tiempo no ha cerrado del todo.

El Estatuto Único de Bosques y Flora Silvestre, una de las piezas centrales de la propuesta, nunca se expidió de manera integral, y cuando el Congreso de la República expidió la Ley 1021 de 2006 “por la cual se expidió la Ley General Foresta”, la Corte Constitucional la declaró inexequible por violación al derecho de consulta previa.

El Servicio Forestal Nacional, pensado como eje de coordinación institucional, tampoco consolidó la presencia que el documento preveía. Las tasas de aprovechamiento forestal siguieron siendo instrumentos débiles, y el sistema de permisos y concesiones continuó siendo fuente de corrupción y tráfico ilegal de maderas. En ese sentido, los "vacíos jurídicos" que el CONPES buscaba superar con un régimen transitorio siguen siendo, tres décadas después, un problema vigente.

Lo que sí logró el documento fue instalar un lenguaje y una arquitectura conceptual que perduran: la zonificación ecológica como base de la planificación, el reconocimiento de los derechos de las comunidades étnicas sobre los bosques que habitan, y la articulación entre conservación y uso sostenible como estrategia complementaria —no contradictoria—. Estos principios, con distintas variaciones, atraviesan los instrumentos de política ambiental que vinieron después, (Por ejemplo, la política de Pago por Servicios Ambiental o la Política de Gestión Sostenible del Suelo).

El cuarto eje que hoy cabría añadir a la triada original —bosques, áreas protegidas, biodiversidad— es precisamente el cambio climático. Colombia ha asumido compromisos de reducción de deforestación a cero en bosque natural para 2030, una meta que el CONPES de 1996 habría celebrado en su espíritu, aunque habría reconocido los enormes desafíos de gobernanza que implica. La deforestación en la Amazonía colombiana, que alcanzó cifras alarmantes entre 2016 y 2022 en el período posacuerdo de paz, muestra que los factores de orden público identificados en el diagnóstico original —violencia, narcotráfico, colonización— siguen siendo los principales motores de la pérdida de bosque.

En definitiva, el CONPES 2834 es una pieza clave para comprender los problemas intersectoriales que siguen siendo una tarea de compleja resolución dentro de la burocracia – institucional. Fue pionero en términos de diagnostico (considerando las dificultades de hacer mediciones de esa clase hace 3 décadas) y relativamente exitoso al volver a poner en un plano privilegiado las problemáticas nacionales referidas a los bosques

A los 30 años, su mayor legado no es lo que se implementó, sino lo que nombró: la necesidad de una política de Estado— sobre los bosques, con continuidad, financiación estable y capacidad institucional real. Esa tarea sigue inconclusa, y su urgencia es, si acaso, mayor hoy que en 1996.