Agenda y estructura para gestionar la urgencia climática en Bogotá

Apropósito del Plan de Acción Climática de Bogotá 2020-2050 y el Conpes 31 de 2023 – Política Pública de Acción Climática

Alan David Vargas Fonseca

Aleida Almendarez

Wilmar Niño

La «urgencia climática» es una fase reciente de las políticas sobre cambio climático – calentamiento global en la cual diferentes agentes gubernamentales y del sector público adoptan una agenda propia, diferente y especializada respecto de los compromisos internacionales adquiridos por los Estados.

Uno de los actores claves en este proceso son los gobiernos subnacionales, gobiernos metropolitanos y organizaciones comunitarias, quienes pueden lograr cambios relevantes en materia de mitigación y adaptación. En este sentido, el Distrito Capital de Bogotá cuenta con un Plan de Acción Climática (PAC) 2020-2050, mediante el cual se formula una ambiciosa transición ecológica de la metrópolis de Colombia. En esta columna definiremos y sintetizaremos los pilares, las metas y las estrategias que buscan que Bogotá y su región puedan convertirse en un territorio carbono neutral, resiliente y socialmente justo frente a los impactos del cambio climático.

Aspectos generales: Metas de mitigación y reconocimiento de la vulnerabilidad territorial

El plan establece una hoja de ruta con tres hitos fundamentales: reducir las emisiones en un 15 % para el año 2024, alcanzar un recorte del 50 % para el 2030 y consolidar la carbono neutralidad en el año 2050. Estas metas se entienden como compromisos adquiridos en el marco de la membresía de la ciudad de Bogotá en el C40 (Cities Climate Leadership Group - la red mundial de alcaldías que además prestó asistencia técnica y financiera para la formulación del propio PAC).

Sin embargo, la evidencia disponible sobre el cumplimiento del primer hito es menos concluyente de lo que sugiere el optimismo oficial: el Inventario de GEI de 2022 (publicado en diciembre de 2024) reportó una reducción del 23 % frente al escenario de referencia: una cifra que superaría con holgura la meta del 15 %; pero el inventario más reciente, correspondiente a 2023 (publicado en diciembre de 2025), muestra una desaceleración notable, con apenas un 11 % de reducción frente al escenario base (Secretaría Distrital de Ambiente, Inventarios GEI 2022 y 2023).

A la fecha, el inventario oficial del año meta —2024— aún no se ha publicado, de modo que el cumplimiento estricto del primer hito del PAC sigue sin confirmación pública. Esta brecha entre la trayectoria proyectada y los resultados recientes documentados es, precisamente, la que abre el interrogante sobre la viabilidad técnica de su ejecución.

Parte de esa desaceleración documentada en 2023 se explica por el peso estructural de un solo sector: el transporte, que representa la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la ciudad con un 48 % de participación en el inventario base, equivalente a más de 5.4 millones de toneladas de CO2 equivalente al año. Esta altísima dependencia de los combustibles fósiles está directamente asociada a una infraestructura de movilidad ineficiente y congestionada. Reducir este porcentaje requiere una transformación estructural profunda en la forma en que los ciudadanos se desplazan diariamente.

Por otra parte, el punto de partida del diagnóstico territorial es crítica: la Secretaría Distrital de Ambiente ha señalado que Bogotá es la segunda ciudad del país con mayor vulnerabilidad frente al cambio climático, evidenciada en inundaciones más intensas, movimientos en masa en laderas inestables, incendios forestales, islas de calor urbanas y avenidas torrenciales. Esta fragilidad territorial se traduce en un riesgo alto ante amenazas climáticas severas. Ante este panorama, el PAC se configura más como un mecanismo de supervivencia colectiva que como un programa ambiental optativo.

En ese sentido, la resiliencia de la ciudad está determinada por la compleja geografía andina, enmarcada por los Cerros Orientales y el río Bogotá, y surcada por cuencas urbanas de alta densidad como las de los ríos Salitre, Fucha y Tunjuelo. La cuenca del río Tunjuelo, en particular, alberga al 30 % de la población de la ciudad y concentra altos niveles de vulnerabilidad física y socioeconómica. Es en estos bordes de montaña y en las antiguas rubieras convertidas en suelo urbano es donde el cambio climático podrá impactar con gran fuerza a los habitantes de la ciudad en los barrios más vulnerables.

La ciudad de los 30 minutos ¿la región de los 60 minutos puede ser posible?

Actualmente, los bogotanos pierden un promedio de 57 minutos diarios en viajes unimodales, una cifra que asciende a más de dos horas de vida diarias cedidas al Moloch de los embotellamientos urbanos. Para mitigar este impacto, el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) propuso un modelo de "ciudad de proximidad" para que los desplazamientos cotidianos no superen los 30 minutos. Este cambio conceptual busca desincentivar el uso del vehículo particular, promoviendo en su lugar modos activos como la bicicleta y la caminata.

Ahora bien, aunque esta formulación resulta optimista – aludiendo a la ciudad de los 15 minutos – hay que aceptar que Bogotá ya no es solamente una ciudad, sino una región metropolitana compuesta por varios municipios y centralidades urbanas.

Según la Encuesta de Movilidad 2023 Bogotá-Región, el tiempo de viaje promedio dentro de Bogotá es de 45 minutos, pero ese promedio casi se duplica —a 83 minutos— cuando se mide en el conjunto de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca; un desplazamiento típico entre Cundinamarca y Bogotá en transporte público toma 1 hora y 42 minutos, y Soacha es, por sí solo, el origen del 51 % de los viajes que entran a la ciudad desde los municipios vecinos.

Hasta el momento no existe todavía una meta oficial bautizada como "región de los 60 minutos", pero los proyectos de la Red de Movilidad Multimodal Bogotá-Región sí trazan ese horizonte: el RegioTram de Occidente busca reducir los desplazamientos entre la Sabana de Occidente y Bogotá de hasta tres horas a cerca de una hora, con el primer tramo previsto para 2027; y la extensión de la Línea 2 del Metro proyecta recortes de hasta 42 % en los tiempos de viaje desde el norte de la ciudad, sin embargo, el problema sigue siendo el mismo: crear centralidades urbanas en toda la Sabana de Bogotá que eviten al máximo desplazamientos de larga duración.

La región de los 60 minutos, entonces, no es todavía una política formalizada como la ciudad de los 30, sino una trayectoria de infraestructura en construcción cuyo éxito dependerá de que estos proyectos —hoy dispersos entre el Distrito, Cundinamarca y la Nación— logren integrarse bajo la recién creada Región Metropolitana, no es una tarea que pueda realizar en soledad el gobierno del Distrito Capital.

Por otra parte, entre los campos de intervención que sí están al alcance del gobierno distrital destaca uno: la movilidad sostenible, que exige una renovación tecnológica de la flota pública y de carga. El escenario ambicioso de mitigación proyecta metas exigentes, como lograr que para el año 2030 el 50% de la flota de buses BRT (TransMilenio) y el 58% de los taxis sean completamente eléctricos. Aunque el avance de la electrificación del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP) es visible, la viabilidad financiera de este ascenso tecnológico en un contexto de déficit tarifario representa un obstáculo económico difícil de ignorar.

Dos frentes claves para la transición energética y la mitigación en Bogotá

En segundo lugar se encuentra el sector de energía estacionaria —que comprende el consumo industrial, residencial y comercial—, el cual aporta un significativo 34% de las emisiones de GEI de la ciudad. Disminuir la intensidad de carbono en este sector implica promover la eficiencia energética en edificaciones y el uso de fuentes no convencionales de energía renovable.

En este frente, la Política Pública de Ecourbanismo y Construcción Sostenible —vigente desde 2014 y actualizada mediante el Decreto 582 de 2023 en el marco del nuevo POT "Bogotá Reverdece 2022-2035"— es el instrumento llamado a materializar esa eficiencia: desde finales de 2023, toda nueva edificación residencial, comercial y dotacional en la ciudad debe incorporar de manera obligatoria criterios mínimos de confort térmico, lumínico y acústico, calidad del aire interior, reverdecimiento urbano —techos verdes y jardines verticales— y uso de materiales sostenibles.

No obstante, estas disposiciones solo aplican a obra nueva, lo que deja fuera de su alcance al parque construido existente —la inmensa mayoría del stock edificado de la ciudad— y limita, en el corto plazo, su capacidad real de incidir sobre ese 34% de emisiones. Sin embargo, la transición energética industrial en Bogotá avanza a un ritmo pausado, condicionada por la disponibilidad de tecnologías limpias económicamente viables para la pequeña y mediana empresa.

El tercer El tercer pilar de mitigación es el sector de residuos sólidos y líquidos, responsable del 18% de las emisiones de la ciudad, concentradas principalmente en el relleno sanitario Doña Juana y el tratamiento de aguas residuales. El PAC contempla estrategias de economía circular y el aprovechamiento de residuos orgánicos para desviar los desechos que hoy saturan el relleno. Miremos al respecto dos aristas complejas:

Reciclaje social y comunitario. Buena parte de ese aprovechamiento depende, en la práctica, del trabajo de los recicladores de oficio, un gremio reconocido legalmente como prestador del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento desde el Decreto Nacional 596 de 2016. En Bogotá existen cerca de 24.310 recicladores registrados en el Registro Único de Recicladores de Oficio (RURO) —casi la mitad del total nacional—, concentrados principalmente en localidades como Kennedy, Ciudad Bolívar, Bosa y Suba.

Sin embargo, la formalización sigue siendo parcial y conflictiva: el Decreto Distrital 014 de 2023, que regula el oficio y busca ordenar su ejercicio en el espacio público, generó protestas de los propios recicladores y llevó a la Procuraduría a solicitarle al Distrito un plan de aplicación de la norma, ante afectaciones reportadas a la movilidad urbana. El resultado es una tasa de aprovechamiento todavía muy baja para el tamaño de la ciudad: según cifras oficiales, Bogotá solo recicla entre el 16% y el 23% de los residuos que genera, lejos de las metas de economía circular que plantea el PAC.

La incertidumbre sobre Doña Juana. Esa brecha en el aprovechamiento presiona directamente la vida útil del relleno, que ha sido objeto de estimaciones oficiales cambiantes: en 2019 la Alcaldía anunció una ampliación de 37 años adicionales mediante obras de optimización interna; en 2020 la propia UAESP advirtió que solo quedaba un año de capacidad; en 2023 las autoridades ubicaron el límite entre 2025 y 2026; y, según la estimación más reciente de la UAESP (2025), las obras de contrapeso en curso extenderían la capacidad hasta aproximadamente el primer semestre de 2029, siempre que el ingreso diario de residuos —hoy de unas 6.500 toneladas— no aumente. Esta sucesión de plazos revisados ilustra la fragilidad de la planeación de largo plazo del sistema de aseo de la ciudad.

Ante ese horizonte incierto, Bogotá no cuenta hoy con un sitio alterno identificado para reemplazar a Doña Juana. La estrategia del Distrito, contenida en el POT "Bogotá Reverdece 2022-2035", no es trasladar la disposición final a otro lugar, sino transformar el propio relleno en un "Parque de Innovación Doña Juana" que combine el enterramiento residual con tecnologías de tratamiento térmico —incineración con generación de energía, gasificación o pirólisis— actualmente en fase de estudio técnico, con apoyo de la Corporación Financiera Internacional (IFC). La implementación de estas tecnologías depende, sin embargo, de una reforma tarifaria ante la Comisión de Regulación de Agua Potable (CRA) que permita financiar su operación —un ajuste regulatorio que, hasta donde pude verificar, sigue pendiente.

En paralelo a estos procesos, encontramos la descontaminación del río Bogotá y la ampliación de la capacidad de las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) con tratamiento secundario son indispensables para reducir las emisiones de metano en este rubro - sin embargo estas actividades se están realizando en el marco de la sentencia que declaró la catástrofe ecológica de la contaminación del río Bogotá.

Estructura ecológica principal y soluciones basadas en la naturaleza

En el frente de la adaptación, la conservación de la Estructura Ecológica Principal (EEP) es la defensa natural más potente de la ciudad para regular el recurso hídrico y atenuar la materialización de “desastres naturales” como inundaciones. Ecosistemas estratégicos como los Cerros Orientales, la reserva Thomas van der Hammen y el complejo de humedales actúan como esponjas naturales frente a eventos de precipitación extrema. No obstante, estos espacios sufren una constante presión por procesos de urbanización ilegal, asentamientos informales y cambios no planificados en el uso del suelo.

Por otra parte, innovaciones legislativas relativamente recientes tienen gran relevancia para la sostenibilidad de la ciudad. La Ley 1930 de 2018 (Ley de gestión de páramos) establece directrices estrictas para la preservación, conservación y delimitación progresiva de estos ecosistemas estratégicos de alta montaña. En el contexto de Bogotá, la protección del páramo de Sumapaz —el más grande del mundo— y del sistema Chingaza es vital, pues ambos garantizan el abastecimiento hídrico de millones de habitantes. Sin embargo, la aplicación rigurosa de las zonas de exclusión que exige la ley ha generado, en la práctica, una de las sagas jurídicas más largas del ordenamiento ambiental colombiano.

Tal como se ha identificado en columnas previas, la delimitación original del Complejo de Páramos Cruz Verde-Sumapaz (Resolución 1434 de 2017) se expidió sin ningún proceso de participación ciudadana —con base únicamente en estudios técnicos del Instituto Humboldt y las corporaciones autónomas regionales—, desconociendo a las miles de familias que habitan el ecosistema. Una tutela de la comunidad de Sumapaz llevó a que, en 2019, un juzgado dejara sin efecto esa resolución y ordenara al Ministerio de Ambiente expedir una nueva, esta vez de forma participativa; el plazo se prorrogó al menos tres veces entre 2020 y 2023, mientras cerca de la mitad del complejo —solo el 47% contaba con protección adicional vía Parque Nacional Natural o reservas forestales— permanecía en un limbo jurídico que amenazaba con dejarlo completamente desprotegido si el proceso fracasaba. Ese largo pulso judicial se cerró apenas el 5 de agosto de 2026, cuando el Ministerio de Ambiente expidió la Resolución 0960 de 2026, delimitando de forma participativa 314.706 hectáreas del complejo, tras un proceso que entre 2024 y 2026 vinculó a más de 3.300 personas y 164 organizaciones campesinas, periurbanas e indígenas.

La delimitación progresiva no puede ser simplemente un acto cartográfico de exclusión administrativa. Para los campesinos del páramo de Sumapaz, las restricciones de uso del suelo inciden directamente en sus dinámicas socioeconómicas, aumentando el costo de los insumos y limitando sus cultivos tradicionales. Ignorar esta realidad rural solo podría conducir a desplazar la frontera agrícola de manera informal o a exacerbar la vulnerabilidad de una población históricamente marginada. Por ende, la protección hídrica y ecológica que demanda la Ley 1930 debe sincronizarse con programas robustos de transición justa.

Afortunadamente, el PAC reconoce esta dimensión al proponer procesos de reconversión productiva y buenas prácticas agrícolas en localidades rurales como Usme, Ciudad Bolívar y el propio Sumapaz. Sin embargo, la escala de estas intervenciones sigue siendo pequeña en comparación con las necesidades de reconversión de las comunidades paramunas.

Lograr que la protección ecológica no se traduzca en empobrecimiento rural requiere una transferencia de recursos sin precedentes hacia modelos de agroecología y pago por servicios ambientales.

El gobierno urbano y la justicia climática

En el gobierno urbano y la justicia climática, el componente social de la justicia climática adquiere una urgencia particular al observar que los impactos del clima no se distribuyen equitativamente en el espacio urbano. Las localidades del sur de la ciudad, como Usme y Ciudad Bolívar, presentan los índices de vulnerabilidad total más altos debido a la precariedad de las viviendas y su ubicación en zonas propensas a deslizamientos. Estas comunidades tienen una menor capacidad institucional de adaptación para recuperarse tras la materialización de un “desastre natural”.

Asimismo, las dinámicas de género y de generación profundizan estas brechas de vulnerabilidad. Las variaciones climáticas extremas incrementan la propagación de enfermedades sensibles al clima, afectando de manera desproporcionada a la población infantil y a las personas mayores. Esta situación se traduce directamente en un aumento de la carga del trabajo de cuidado no remunerado, la cual recae históricamente sobre las mujeres de los hogares más pobres. Por lo tanto, la mitigación y la adaptación no pueden desligarse de un enfoque poblacional-diferencial.

Para hacer viables estas transformaciones, la gobernanza climática debe superar los límites político-administrativos de la ciudad (el cual es un problema estructural, a pesar que ya existe formalmente una ley de región metropolitana – Ley 2199 de 2022). El cambio climático ignora las fronteras municipales, lo que hace indispensable consolidar arreglos institucionales de escala regional junto a la Gobernación de Cundinamarca y la Región Metropolitana. La coordinación técnica de la Secretaría Distrital de Ambiente y el IDIGER debe integrarse de manera fluida con las decisiones de planeación de los municipios aledaños que comparten los complejos paramunos de Sumapaz, Chingaza y Guerrero, de los que depende, según distintas fuentes, entre el 80% y la totalidad del abastecimiento hídrico de la ciudad.

No obstante, el gran cuello de botella que amenaza la viabilidad del PAC es, sin duda, la financiación. El costo estimado para ejecutarlo supera los recursos actualmente disponibles en el presupuesto propio del Distrito Capital. La dependencia de convenios nacionales e internacionales, créditos de banca multilateral y mecanismos de cooperación internacional introduce una enorme incertidumbre financiera en el largo plazo. Sin un flujo de caja garantizado y sostenible que trascienda los gobiernos de turno, las acciones estratégicas corren el riesgo de quedar archivadas en el papel.

Participación popular, control social y educación

Para contrarrestar las vulnerabilidades de gestión, el PAC introduce un Enfoque de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) de las metas de mitigación y adaptación.

Dicho sistema de seguimiento periódico busca garantizar la transparencia ante la ciudadanía y la comunidad internacional mediante indicadores cuantitativos y cualitativos de avance. No obstante, el éxito del MRV depende de la voluntad y vigilancia ciudadana a las autoridades responsables de reportar datos con rigurosidad y asumir las medidas de corrección necesarias cuando las trayectorias de emisión se desvíen de lo proyectado.

La ciencia debe seguir siendo el faro innegociable que guíe la toma de decisiones climáticas en Bogotá, protegiendo las políticas ambientales de los vaivenes de las agendas electorales de corto plazo. Cada inversión de infraestructura, cada reglamentación del suelo en el POT y cada proyecto de transporte masivo debe evaluarse bajo criterios de integridad ambiental, protección de derechos bioculturales y resiliencia territorial.

En conclusión, alcanzar las metas de acción climática en Bogotá al año 2050 es técnicamente posible, pero social y financieramente complejo. El éxito de esta ambiciosa apuesta dependerá de la capacidad de la ciudad para consolidar una gobernanza regional real, financiar de manera sostenible sus sistemas de transporte limpio y aplicar los instrumentos de estatutos ambientales como los de la Ley de Páramos bajo principios irrenunciables de justicia climática. Descarbonizar a Bogotá no es solo una meta ambiental de cara al año 2050; es el único camino viable para asegurar el bienestar, la equidad y la vida de las futuras generaciones de bogotanos.

Sin embargo, más allá del optimismo técnico, no es posible ocultar la existencia de una brecha: la que separa la ambición de los documentos de la capacidad de ejecución sostenida, visible en: una meta de 2024 sin confirmación oficial, una ecourbanización que aún no llega al parque construido existente, un reciclaje atrapado en la informalidad y proceso de delimitación ambiental sumamente relevante que aún no se resuelve. El verdadero desafío de aquí a 2050 no será, entonces, definir qué hacer, sino sumar las voluntades ciudadanas, gremiales y territoriales, el financiamiento sostenido y la participación social necesarios para hacerlo, más allá de cada administración de turno. Solo así la carbono-neutralidad dejará de ser una fecha en un documento para convertirse en una transformación real de la vida bogotana.