Reglamentaciones recientes de la Ley 1930 de 2018 (III): La delimitación progresiva de los ecosistemas de páramos, la última carta del gobierno de Petro para no perder los pulsos judiciales

Alan David Vargas Fonseca

En esta tercera y última entrega de la serie sobre los desarrollos reglamentarios recientes en materia de páramos, el análisis se desplaza de instrumentos jurídicamente adoptados a un proyecto de acto administrativo —que recientemente terminó su fase de consulta- por medio del cual se busca adoptar una metodología de delimitación progresiva de los ecosistemas de páramos, que abandona el esquema de "todo o nada" que había mantenido estancados procesos judicializados durante años.

Un reajuste de la estrategia de protección de la alta montaña a menos de un mes de cierre del gobierno

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ha delimitado 36 de los 37 complejos de páramo del país. El complejo restante, junto con los procesos de redelimitación ordenados judicialmente —Santurbán, Sumapaz, Almorzadero y Pisba—, ha constituido un gran desafío de articulación y concertación.

Bajo el esquema tradicional, la delimitación solo se concretaba cuando el proceso participativo había avanzado de manera conjunta en todos los municipios vinculados al complejo de páramo, tanto aquellos comprendidos dentro del área de referencia como los que reciben sus servicios ecosistémicos. Solo después de culminar la etapa de concertación en la totalidad del territorio podía expedirse un único acto administrativo que delimitara integralmente el ecosistema . La delimitación progresiva invierte esa lógica: permite reconocer y activar los acuerdos alcanzados en un municipio o sector específico, sin esperar a que se resuelvan los conflictos más agudos en otras zonas del mismo complejo, de esta manera se va construyendo una seguridad jurídica específica y se evita que las concertaciones finalizadas puedan reabrirse o cuestionarse por agentes externos.

En términos prácticos, la propuesta habilita la expedición de resoluciones parciales pero acumulativas: cada decisión incorporaría formalmente las áreas de los municipios que hayan completado las primeras 4 fases hasta culminar la de concertación, permitiría iniciar allí las medidas de implementación, manejo y protección, y posteriormente se integraría al acto administrativo definitivo del complejo. Mientras tanto, en los municipios donde persistan controversias sociales, técnicas o territoriales, el proceso de concertación continuaría sin bloquear los avances logrados en los demás.

Se trata de una respuesta razonable a casi una década de parálisis administrativa y judicial. El mérito técnico de la medida es evidente: reconoce que el territorio no avanza de manera uniforme y evita que el esfuerzo participativo de las comunidades a favor de la delimitación se corrompa o capture de forma negativa por agentes externos mientras continua o sigue abierto el dialogo con comunidades que tienen más objeciones del proceso.

Adaptación de los principios de la Sentencia T-361 de 2017

La legitimidad de cualquier metodología de delimitación —progresiva o no— debe leerse a la luz de la Sentencia T-361 de 2017, que dejó sin efectos la delimitación original de Santurbán-Berlín por no cumplir un estándar de participación previa, amplia, deliberativa e informada. Entre otras características relevante de la sentencia, consistió en la advertencia de la Corte sobre el contenido de las mesas de trabajo, las cuales no pueden ser un ejercicio de socialización de una decisión que "ya estaba tomada" antes del diálogo con la comunidad.

Este principio constitucional puede asegurarse de diversas maneras en armonía con otros valores del ordenamiento -como la economía, moralidad y eficacia-y, en ese sentido, la metodología se presenta como una oportunidad para evitar el retroceso de los procesos participativos en las zonas – municipios- menos conflictivas. No obstante, aunque la apuesta es razonable podemos estar frente a nuevos riesgos relacionados con un déficit de protección integral de los ecosistemas o con una vulneración indirecta a la razón de ser de los ineludibles establecidos por la Corte Constitucional

Las preguntas que nos deja la delimitación progresiva

Como ha ocurrido con los gestores de páramo y con la MBIP, la reglamentación de la delimitación progresiva resuelve una arista del problema —el mecanismo para avanzar por partes— pero nos exige formular varios cuestionamientos respecto del desarrollo final de los procesos de delimitación.

¿Qué escenarios jurídicos se abren para las zonas que no logran consenso?

Si un sector avanza y otro queda indefinidamente en discusión, ¿bajo qué régimen de protección opera esa "zona gris" mientras tanto? La ausencia de un plazo -incluso los plazos que dictan por los despachos judiciales- o de una regla de cierre para los sectores rezagados podría terminar naturalizando la anomia del régimen paramuno, los sectores y municipios verían en la no concertación una forma permanente de eludir la aplicación de la Ley 1930 de 2018, situación que podría llevar incluso a la intervención del poder legislativo.

¿Cómo se articula con el saneamiento predial y los instrumentos de la Ley 1930?

Al igual que ocurrió con la MBIP, no es claro si la activación progresiva de una zona genera por sí misma certeza jurídica para sus habitantes o si, en la práctica, seguirá dependiendo de trámites posteriores de permisos, saneamiento predial y planes de manejo, con lo cual el beneficio anunciado de "seguridad jurídica" podría quedar, otra vez, en el terreno de la expectativa, los actos administrativos de delimitación progresiva deben traer con celeridad los programas y beneficios definidos por la Ley 1930 de 2018 para los habitantes tradicionales del páramo.

¿Existe financiación diferenciada para acompañar sectores que avanzan a distintos ritmos?

La experiencia de las dos reglamentaciones anteriores —gestores de páramo y MBIP— muestra un patrón: instrumentos técnicamente sofisticados que guardan silencio sobre su financiación. Si la delimitación progresiva no viene acompañada de recursos específicos para sostener el acompañamiento técnico en las zonas que aún deliberan, el incentivo a "concertar rápido" podría terminar por debilitar, precisamente, el estándar deliberativo que se pretende honrar.

Una lectura de conjunto: tres reglamentaciones, un mismo patrón

Leídas en conjunto, las tres reglamentaciones comentadas en esta serie —gestores de páramo, MBIP y delimitación progresiva— comparten una misma estructura de fondo: son instrumentos jurídicamente razonables, que corrigen vacíos de casi una década, pero que llegan con una arquitectura de implementación coja. Falta precisamente lo que daría credibilidad al proceso: recursos garantizados, plazos vinculantes y consecuencias jurídicas claras ante el incumplimiento. Por eso las comunidades no creen que la delimitación termine beneficiándolas o consolidando sus derechos; sospechan, más bien, que los sectores donde es fácil concertar son aquellos en los que ellas mismas no ven que tengan nada que perder, y que una vez delimitado el páramo, la vida seguirá igual.

La delimitación progresiva ilustra bien esta tensión, porque es, en principio, una herramienta más inteligente que el esquema rígido que sustituye. Pero su valor dependerá enteramente de si el ritmo diferenciado que permite se traduce en mayor protección real para el agua y las comunidades, o si termina siendo el vehículo de esa misma desconfianza: una fragmentación que diluye, tramo por tramo, la exigencia participativa reforzada que la propia Corte Constitucional consagró en 2017.

El reto para los próximos cuatro años en materia de ordenamiento y gestión ambiental de la alta montaña paramuna es, en ese sentido, doble. No basta con no perder lo avanzado —36 de los 37 complejos ya delimitados es un logro que no debería quedar en riesgo por parálisis institucional o cambio de gobierno—; hay que activar, de manera efectiva y coordinada, los instrumentos sociales, administrativos y económicos que la propia reglamentación reciente ha ido construyendo: gestores de páramo con funciones y financiación real y no solo nominal, una MBIP que efectivamente traduzca la delimitación en beneficios tangibles para los habitantes tradicionales, y una delimitación progresiva que no sacrifique, tramo por tramo, el estándar deliberativo que la Corte Constitucional consagró en la T-361 de 2017 a cambio de cerrar expedientes más rápido. Solo si estos tres instrumentos dejan de operar en silencio sobre plazos, presupuesto y consecuencias jurídicas, la promesa de la Ley 1930 de 2018 dejará de ser una utopía sui generis —proteger el frío de la alta montaña en pleno trópico— para convertirse en una política que las comunidades puedan reconocer como propia.