Gobernar el riesgo climático en los Andes: Un diálogo entre Quito y Bogotá
En una columna anterior, titulada "Agenda y estructura para gestionar la urgencia climática en Bogotá", describimos la arquitectura del PAC de la ciudad de Bogotá: sus metas de reducción, sus tensiones de financiamiento, la incertidumbre sobre Doña Juana, la saga jurídica de los páramos. Quedó pendiente, sin embargo, una pregunta que solo puede responderse mirando hacia afuera: ¿cómo se compara la apuesta de Bogotá con la de otra capital andina que enfrenta el mismo desafío, con menos años de trayectoria institucional pero con un diseño de gobernanza distinto desde el origen? Quito adoptó su propio Plan de Acción de Cambio Climático (PACQ) en 2020, con asistencia técnica de C40 Cities y financiamiento del gobierno del Reino Unido. Compararlo con el caso bogotano no es un ejercicio marginal: revela qué tanto de lo que celebramos como fortaleza de Bogotá es, en realidad, una ventaja de trayectoria institucional —y qué tanto sigue siendo, en ambos casos, una promesa nebulosa.
Dos ciudades, una misma urgencia, dos velocidades institucionales
La diferencia más visible entre ambos planes no está en las metas —las dos ciudades convergen en reducir emisiones hacia 2030 y alcanzar la neutralidad hacia 2050, siguiendo el mismo protocolo de inventario (GPC) y la misma arquitectura de compromisos que exige la red C40— sino en la arquitectura institucional que sostiene esas metas. Bogotá construyó su Sistema Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático (SDGR-CC) desde 2013, integrando al IDIGER, la Secretaría Distrital de Ambiente, las empresas de servicios públicos y una Mesa Interinstitucional dedicada. El PAC 2022 dedica, además, un capítulo completo a diferenciar el rol del sector privado, la academia y las «redes ciudadanas» en la gobernanza climática.
Quito, en contraste, sostiene su plan sobre dos pilares menos domésticos: cooperación técnica externa (C40 como asesor, el Reino Unido como financiador) y un mecanismo de participación ciudadana específico para cambio climático dentro del sector H de su plan. No es que Quito carezca de gobernanza climática —el PACQ es un instrumento serio y metodológicamente riguroso—, sino que su arquitectura institucional doméstica parece todavía menos consolidada que la bogotana. Es una diferencia de trayectoria, no de ambición: Bogotá lleva más de una década construyendo institucionalidad de riesgo antes de que llegara el cambio climático a la ecuación; Quito construyó las dos cosas casi al mismo tiempo.
El IRC bogotano y el vacío territorial de Quito
El hallazgo más interesante de la comparación es el siguiente: El PAC 2022 construye un Índice de Riesgo para Adaptación ante Escenarios de Cambio Climático (IRC), calculado por Unidad de Planeamiento Zonal, que permite priorizar intervenciones concretas: las 25 UPZ con mayor riesgo por inundación, o zonas estructuralmente vulnerables como la cuenca del Tunjuelo. Es, en toda regla, un ejercicio de traducir información climática en decisión territorial —algo que muchas ciudades de la región todavía no logran hacer.
El PACQ, en cambio, prioriza de otra manera: organiza su plan en ocho sectores (de la A a la H), cada uno con metas cuantificadas propias, en lugar de un índice espacial intraurbano comparable al IRC. Esto no significa que Quito carezca de criterios de decisión —los tiene, solo que son sectoriales en vez de territoriales—, pero sí deja una pregunta abierta y relevante para cualquier ciudad que esté diseñando su propio plan: ¿priorizamos por sector de emisión, o por territorio de exposición? Son dos lógicas de intervención distintas, y la evidencia sugiere que ninguna de las dos, por sí sola, resuelve completamente el problema.
Sector H: la apuesta más audaz de Quito
Donde Quito sí propone algo que Bogotá no tiene con la misma claridad es en su sector H, «acción climática inclusiva y equitativa»: incorpora perspectiva de género en el transporte público, formaliza e incluye a recicladores informales en la cadena de reciclaje, y fortalece el sistema de salud con énfasis explícito en las parroquias rurales del distrito metropolitano. Es una aproximación dirigida a grupos específicos, distinta de la aproximación territorial-estadística bogotana centrada en el IRC.
El problema es que esa aproximación más "humana" es también la más difícil de auditar desde afuera: el resumen ejecutivo del PACQ no permite verificar si existe un análisis interseccional real —por ejemplo, mujeres recicladoras en zonas rurales, que combinan al menos tres condiciones de vulnerabilidad simultáneamente— ni qué instrumentos de política pública concretos sostienen esas acciones más allá de la declaración de intención. Y aquí vale una autocrítica que también aplica a Bogotá: ni el sofisticado IRC bogotano logra capturar completamente estas trayectorias de vulneración interseccionales por género, etnia, edad o condición migratoria, más allá de mencionarlas a nivel de principios. Ambas ciudades identifican el problema; ninguna lo resuelve del todo.
El punto ciego compartido: la política de suelo y vivienda
Si hay un hallazgo que debería inquietar a cualquier tomador de decisiones —en Bogotá, en Quito o en cualquier otra ciudad de la región—, es este: ninguno de los dos planes vincula explícitamente sus medidas de infraestructura verde y reasentamiento con instrumentos de política de suelo y vivienda.
En la columna anterior se refirió cómo la protección de páramos en Bogotá puede, sin la debida transición justa, empobrecer a comunidades campesinas. El mismo mecanismo aparece, en espejo, dentro del propio perímetro urbano: casi el 60% de los predios adquiridos para reasentamiento en Bogotá se ubican en la Estructura Ecológica Principal, lo cual sugiere que protección ambiental y desplazamiento de población informal operan, en la práctica, como la misma intervención —sin que el plan discuta si ese reasentamiento mejora o empeora las condiciones de vida de las familias trasladadas, ni hacia dónde se dirigen.
Es el riesgo que la literatura conoce como gentrificación verde: la infraestructura verde revaloriza el suelo circundante y termina desplazando, por la vía del mercado y no de la política pública, a la misma población que se buscaba proteger. Ni Bogotá ni Quito incluyen salvaguardas explícitas frente a esto. No es un detalle menor: es, posiblemente, la variable que más puede erosionar la legitimidad social de ambos planes si no se corrige a tiempo.
¿Resiliencia o transformación? El límite conceptual de ambos planes
Existe un debate técnico, cada vez más presente en la literatura sobre adaptación urbana, sobre si basta con que una ciudad sea resiliente —capaz de absorber y recuperarse de perturbaciones— o si el objetivo debería ser más ambicioso: una transformación que modifique las causas estructurales que producen la vulnerabilidad en primer lugar (informalidad habitacional, mercado de suelo, matriz de movilidad dependiente del automóvil). Medido contra este continuo, ambos planes se ubican mayoritariamente en el extremo incremental: añaden medidas —infraestructura verde, reasentamientos, eficiencia energética— sobre el modelo urbano existente, sin cuestionarlo de fondo.
La diferencia entre las dos ciudades está, más bien, en el nivel del discurso. El propio PDGRCC de Bogotá incorpora un «enfoque transformador» que declara cuestionar «el modelo de desarrollo actual… dependiente de los combustibles fósiles» —una ambición discursiva que no se corresponde plenamente con el carácter sectorial e incremental de sus programas concretos (movilidad sostenible, eficiencia energética, gestión de residuos)—.
El PACQ de Quito, en cambio, ni siquiera plantea esa ambición: organiza su lenguaje en torno a la resiliencia —su visión es, literalmente, «Quito carbono neutro y resiliente»— y usa la palabra "transformación" solo en sentido operativo, para referirse a la ejecución del plan mismo. La diferencia, entonces, no es que Bogotá transforme y Quito no: es que Bogotá aspira a transformar el modelo y Quito aspira a ejecutar bien el plan. Ninguna, todavía, ha resuelto la brecha entre discurso y práctica.
Cuatro tareas pendientes, para las dos ciudades
De esta comparación se desprenden cuatro tareas que trascienden cualquiera de los dos casos individuales.
1) Avanzar hacia gobernanza metropolitana o de cuenca real —Bogotá ya tiene, de hecho, el marco legal para hacerlo con la Ley 2199 de 2022 de Región Metropolitana; el reto ya no es normativo, sino de implementación efectiva—.
2) Complementar los índices de riesgo territorializados con análisis interseccional explícito de vulnerabilidad, no solo declarativo.
3) Vincular de una vez infraestructura verde y reasentamiento con política de suelo y vivienda, incorporando salvaguardas frente al desplazamiento y la gentrificación verde.
4) Dotar de presupuesto y de indicadores verificables a los componentes de coproducción con actores diversos y priorización de poblaciones desventajadas, que en ambos planes siguen siendo, por ahora, más principio que práctica.
Bogotá y Quito no compiten entre sí —comparten membresía en la misma red de ciudades, el mismo protocolo de inventario y, en última instancia, el mismo desafío de sobrevivir al cambio climático sin dejar atrás a sus poblaciones más expuestas—. Pero mirarlas una al lado de la otra deja algo claro: la carbono-neutralidad no será una fecha en un documento técnico, ni en Bogotá ni en Quito, sino una transformación real de la vida urbana. Se trata de una tarea compleja, y dejarla librada a la voluntad de gobiernos de turno amenaza la seriedad con la que ambas ciudades pretenden materializar sus apuestas.
Comentarios