La gestión ambiental del Gobierno De La Espriella. Entrega No II. Santurbán, Amazonía y consulta previa

Corporación Ius Ambiente

Hace dos meses, desde la Corporación Ius Ambiente iniciamos una serie de columnas para hacer seguimiento a las decisiones ambientales del Gobierno de Abelardo De La Espriella. La intención de esta serie será revisar sus actos, contrastarlos con el ordenamiento jurídico y advertir, cuando sea necesario, los efectos que podían producir sobre los ecosistemas y las comunidades.

La primera entrega de esta serie denominada “La gestión ambiental del Gobierno De La Espriella. Entrega No I. Las primeras semanas del Gobierno de Abelardo ¿Cómo se está reconfigurando la agenda de la política ambiental nacional?” se concentró en tres asuntos: la revocatoria de la reserva definitiva de La Baja en el macizo de Santurbán, la reapertura del camino jurídico para la aspersión aérea y la propuesta de reducción del presupuesto ambiental. Desde entonces han ocurrido nuevos hechos que permiten continuar ese examen. Algunos de los asuntos que entonces eran apenas una posibilidad ya se materializaron; otros avanzaron mediante proyectos normativos, decisiones administrativas y anuncios que muestran con mayor claridad la dirección de la agenda gubernamental.

Esta segunda entrega, cerca de cumplir los primeros 100 días del gobierno nacional, tiene como propósito examinar cuatro asuntos que, por su alcance jurídico y ambiental, merecen especial seguimiento:

1.     La expedición de tres resoluciones que revocaron medidas adoptadas para la protección y delimitación del macizo de Santurbán.

2.     la revocatoria de la reserva definitiva del bioma amazónico.

3.     El paso de la discusión sobre el glifosato a la autorización de un plan piloto de aspersión aérea con glufosinato de amonio.

4.     El proyecto de decreto que permitiría adelantar de manera paralela el licenciamiento ambiental y la consulta previa.

No todas estas actuaciones tienen el mismo estado jurídico. Algunas ya producen efectos; otra permanece suspendida por decisión judicial; y la otra todavía son proyectos de decreto.

También existe una coincidencia que ya no puede considerarse aislada. Durante sus primeros meses, el Gobierno revocó cinco instrumentos ambientales expedidos al final de la administración anterior: tres relacionados con Santurbán, la Resolución 0961 sobre el bioma amazónico y el Decreto 973 sobre mercados de carbono (tema que estudiaremos en una próxima columna). En todos se invocaron defectos de procedimiento, participación o coordinación institucional. Corregir una actuación irregular puede ser necesario. La discusión jurídica sobre el asunto es relevante toda vez que con estas resoluciones se han eliminado medidas de protección y se ha dejado su reemplazo sujeto a una actuación futura sin plazo cierto.

I.           El macizo de Santurbán y la revocatoria de tres instrumentos de protección

La primera columna examinó la Resolución 1037 del 13 de agosto de 2026, mediante la cual el Ministerio de Ambiente revocó la Resolución 0994 del 6 de agosto. Esta última había declarado una reserva definitiva de recursos naturales renovables sobre aproximadamente 1.499 hectáreas de la microcuenca de la quebrada La Baja, en el municipio de California, Santander.

La revocatoria se apoyó en el fallo de tutela que ordenó dejar sin efectos la actuación adelantada durante la consulta pública y regresar a la fase participativa, así como en una recusación que se encontraba pendiente al momento de expedirse la reserva. La necesidad de corregir esos defectos no explica por sí sola todo el alcance de la decisión. El fallo exigía rehacer la participación; no ordenaba abandonar definitivamente la iniciativa de protección. Al retirar la resolución completa, el Gobierno convirtió la continuidad del proceso en una decisión administrativa posterior y no fijó un cronograma para adoptarla. Para conocer detalles de esta revocatoria lo invitamos a revisar la primera entrega de esta serie.

Posteriormente, el 28 de septiembre fueron expedidas las resoluciones 1277 y 1278 de 2026, suscritas por el ministro de Ambiente ad hoc, Indalecio Dangond, después de que el ministro Fabio Arjona se declarara impedido para intervenir en estas decisiones.

La Resolución 1277 de 2026 revocó la Resolución 0970 del mismo año, mediante la cual se había actualizado la cartografía y prorrogado hasta 2029 la reserva temporal del costado occidental de Santurbán. La reserva original, creada por la Resolución 0221 de 2025, no desapareció, pero recuperó su fecha inicial de vencimiento: el 4 de marzo de 2027.

Esta precisión es necesaria. No es correcto afirmar que la Resolución 1277 dejó inmediatamente sin protección todo el costado occidental de Santurbán. Sin embargo, sí redujo de manera considerable el tiempo disponible para definir y adoptar una medida de largo plazo. La reserva quedó vigente, pero con un horizonte de apenas unos meses y sin que, hasta ahora, se conozca un cronograma público para sustituirla o prorrogarla.

El plazo resulta especialmente relevante por los asuntos que permanecen comprendidos dentro de la reserva, entre ellos el título minero de Aris Mining. Antes de la posesión presidencial, el entonces futuro ministro Fabio Arjona había señalado públicamente que Aris Mining era “un ejemplo de lo que podría hacerse en Santurbán”

El contexto exige una explicación adicional. Una investigación de Cuestión Pública reveló que Serafino Iacono, antiguo directivo y accionista de Aris Mining, es también socio empresarial del presidente Abelardo De La Espriella en la sociedad que comercializa el ron Defensor. Esta relación no demuestra por sí sola que las decisiones sobre Santurbán hayan sido adoptadas para beneficiar a la compañía, pero tampoco es un dato irrelevante. Adquiere importancia cuando las medidas retiradas limitaban directamente el avance del proyecto Soto Norte y la propia empresa reconoce que las decisiones del nuevo Gobierno eliminaron restricciones regulatorias relevantes para el cronograma del proyecto.

La segunda resolución expedida este 28 de septiembre fue la 1278 de 2026 revocó la delimitación progresiva adoptada mediante la Resolución 0992. El Gobierno concluyó que las comunidades habían participado en un procedimiento dirigido a expedir una delimitación integral y que, al final, se adoptó una figura progresiva, definitiva y acumulativa que no había sido discutida de manera específica. Ese cuestionamiento compromete la validez del procedimiento. Sin embargo, la misma razón que obliga a repetir la participación obliga a garantizar la continuidad de la actuación. La resolución afirma que la revocatoria no disminuye la protección del páramo ni pone fin al proceso de delimitación, pero no establece una ruta pública, verificable y con fechas para reanudarlo.

Los efectos de las tres decisiones son distintos, pero el resultado conjunto es claro. La Baja perdió la reserva definitiva; la reserva temporal volvió a su vigencia anterior; y la delimitación progresiva fue retirada. El Gobierno ha dicho que continuará los procesos, realizará nuevas evaluaciones y garantizará la participación. Hasta ahora, esas afirmaciones no se han traducido en un calendario público que permita conocer cuándo se reabrirá la consulta de La Baja, cómo se corregirá el proceso de delimitación o qué instrumento sustituirá la protección que vence en marzo de 2027 garantizando el principio de precaución.

Hoy, el macizo de Santurbán (no solo el área del páramo) conserva instrumentos de protección, pero los escenarios futuros del ordenamiento ambiental de la región se están degradando en detrimento de la sostenibilidad y la adaptación al cambio climático. Los estudios han demostrado que existe una conexión hídrica entre el páramo y las zonas aledañas comprendidas en la reserva de La Baja y en la creada por la Resolución 0221 de 2025. Sin embargo, la primera fue revocada y la segunda quedó próxima a vencer, mientras los proyectos de minería a gran escala avanzan en sus trámites. La protección jurídica no puede fragmentar un sistema hídrico que funciona como una unidad. Si el agua que nace en el páramo depende también de sus zonas circundantes, es un imperativo la protección de todo el territorio.

II.        La revocatoria de la reserva del bioma amazónico

El 23 de octubre el patrón dejó de estar concentrado en Santurbán. Mediante la Resolución 1405 de 2026, el Ministerio revocó integralmente la Resolución 0961 del 4 de agosto, que había delimitado y declarado como reserva definitiva de recursos naturales renovables y del ambiente aproximadamente 483.283 kilómetros cuadrados del bioma amazónico colombiano (Cerca del 42,3% del territorio continental Colombiano).

La medida revocada excluía el otorgamiento de nuevas concesiones mineras y de nuevos contratos de exploración y explotación de hidrocarburos dentro de su ámbito. No anulaba títulos o derechos consolidados y contenía reglas diferenciadas para determinadas actividades, pero establecía una decisión nacional sobre la expansión de nuevas fronteras extractivas en la Amazonía.

El Ministerio sostuvo en la resolución de revocatoria que la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa había determinado la procedencia de la consulta tanto con comunidades indígenas como con comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Aunque se adelantaron actuaciones con los pueblos indígenas, el proceso correspondiente a las comunidades negras apenas se encontraba en sus etapas iniciales cuando fue expedida la reserva definitiva. Según el Ministerio, adoptar la medida sin haber culminado ese proceso desconoció los derechos a la participación, la igualdad y el debido proceso, circunstancia que configuraría la causal de revocatoria prevista en el numeral 1 del artículo 93 del CPACA. Esta conclusión, sin embargo, debería examinarse teniendo en cuenta que la propia Resolución 0961 había incorporado un artículo transitorio para regular la consulta pendiente.

La Resolución 1405 del 23 de octubre de 2026 dejó sin efectos la declaratoria del bioma amazónico como reserva y las exclusiones mineras y de hidrocarburos que tenían en ella su fuente exclusiva. El Ministerio recordó que permanecen vigentes la Reserva Forestal de la Ley 2.ª de 1959, los parques nacionales, la legislación ambiental y las órdenes judiciales que reconocen a la Amazonía como sujeto de derechos. Esas medidas son relevantes, pero no tienen claramente el mismo ámbito territorial ni producen los mismos efectos que la reserva revocada. La Resolución 0961 cubría cerca de 48,3 millones de hectáreas, mientras que las áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, donde la minería sigue excluida, apenas alcanzan el 22,9 % del bioma, unos 11 millones de hectáreas. Esto significa que, según una estimación aproximada, alrededor de 37 millones de hectáreas, cerca de tres cuartas partes del bioma, dejaron de estar cubiertas por una prohibición general de nuevas actividades extractivas. La Reserva Forestal de la Ley 2.ª no cumple ese papel, porque admite sustracciones para proyectos mineros, y en los resguardos indígenas, que ocupan cerca de 26,8 millones de hectáreas, la protección depende de la consulta previa caso por caso. Además, la propia resolución ordenó a las agencias de minería e hidrocarburos actualizar sus sistemas de información, lo que abre la puerta a que nuevas propuestas de concesión avancen e incluso adquieran prioridad frente a solicitudes posteriores. La existencia de otras normas no permite concluir, entonces, que el cambio sea jurídicamente neutro, pues, lo que antes era una exclusión general se convierte en un régimen de trámites individuales, más vulnerable a la presión extractiva.

La resolución tampoco adoptó una protección transitoria equivalente mientras se realiza la consulta omitida, ni fijó un plazo para presentar un nuevo instrumento. El comunicado oficial afirma que el Ministerio podrá adelantar nuevas actuaciones una vez se cumplan la consulta y las evaluaciones correspondientes. La expresión utilizada es potestativa y no contiene un cronograma. En consecuencia, la medida que prohibía nuevas decisiones extractivas desapareció de inmediato, mientras su eventual reemplazo quedó condicionado a actuaciones posteriores.

Sin duda, uno de los aspectos más débiles de la resolución de revocatoria es su análisis del principio de no regresividad ambiental. El acto reconoce que la medida retirada tenía una finalidad de protección, pero no explica con suficiente rigor por qué su eliminación resulta constitucionalmente admisible ni compara sus efectos con alternativas menos lesivas, como corregir el procedimiento manteniendo temporalmente la reserva o sustituirla de manera simultánea por otro instrumento. La existencia de irregularidades procedimentales podía justificar su corrección, pero no eximía al Ministerio de analizar qué nivel de protección desaparecía, qué riesgos volvían a quedar expuestos y cómo se evitaría un retroceso mientras se adoptaba una nueva decisión.

A ello se suma que, antes de revocar la reserva, ni siquiera se solicitó a la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa un pronunciamiento sobre la procedencia de consultar a las comunidades étnicas que pudieran resultar directamente afectadas. Resulta contradictorio revocar un acto por deficiencias en la participación y, al mismo tiempo, adoptar la revocatoria sin verificar previamente si ella misma requería garantizar la participación de comunidades étnicas.

Sin duda, con esta revocatoria se está consolidando una forma de intervención administrativa en la que el Gobierno identifica defectos procedimentales en medidas de protección expedidas al cierre del periodo anterior, las retira integralmente y anuncia que más adelante construirá nuevos instrumentos sin fijar fechas, cronogramas ni responsables.

III.      Del glifosato al piloto con glufosinato

El Consejo Nacional de Estupefacientes expidió el 18 de agosto dos decisiones relacionadas, pero diferentes. La Resolución 0006 derogó la suspensión general de la aspersión aérea con glifosato vigente desde 2015. Esa derogatoria no reanudó automáticamente las fumigaciones: cualquier programa sigue sometido a las condiciones ambientales, sanitarias, científicas, participativas y de consulta previa establecidas por la Corte Constitucional.

La Resolución 0007 autorizó un plan piloto con glufosinato de amonio, una sustancia distinta del glifosato. El ensayo tendría una duración máxima de siete días, abarcaría hasta mil hectáreas y se realizaría con aeronaves tripuladas en Putumayo. Su ejecución quedó condicionada, entre otros requisitos, a la aprobación del instrumento de manejo ambiental por la ANLA y a la evaluación sanitaria correspondiente.

El 22 de septiembre, el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa suspendió la ejecución material del piloto. El fallo consideró que no se habían acreditado integralmente los requisitos ambientales, sanitarios y participativos; señaló la falta de claridad sobre los polígonos de intervención y su relación con programas de sustitución voluntaria; y advirtió que no existía prueba concluyente de la culminación de los procedimientos de consulta y participación en los territorios que podrían resultar afectados.

El Gobierno impugnó. Sostuvo que el piloto aún dependía de requisitos previos y que, al no haberse iniciado, no existía una amenaza cierta e inminente. El 1.º de octubre fueron concedidas las impugnaciones y el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo del Putumayo. A la fecha de esta columna no se conoce una decisión de segunda instancia que haya levantado la suspensión. El piloto no ha comenzado.

La condición experimental de la medida no reduce la carga de justificación. Un piloto se utiliza precisamente cuando existe información que debe producirse o comprobarse. Por esa razón, su diseño debe identificar previamente quiénes podrían quedar expuestos, qué línea base permitirá medir los resultados, cómo se controlará la deriva del producto, qué fuentes de agua y cultivos existen en el área y bajo qué criterio se detendrá la operación ante un daño no previsto. Sin esas reglas, el experimento puede producir información a costa de personas y territorios que no tuvieron la oportunidad de conocer o controvertir el riesgo.

Tampoco basta con reemplazar el nombre del herbicida. La discusión constitucional sobre la aspersión no se refiere exclusivamente al glifosato. Comprende el riesgo sanitario y ambiental de dispersar sustancias químicas desde el aire, la incertidumbre sobre su trayectoria, la protección de cultivos lícitos, la participación de las comunidades y la obligación de preferir medidas menos lesivas cuando sean eficaces. El glufosinato debe ser evaluado por sus propias características, no por contraste retórico con la sustancia utilizada anteriormente.

IV.       Licenciamiento y consulta previa en paralelo

Entre el 9 y el 24 de octubre, el Ministerio de Ambiente publicó un proyecto de decreto para modificar el Decreto 1076 de 2015 y permitir que la evaluación de una licencia ambiental avance mientras la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa determina la procedencia de la consulta o adelanta el proceso consultivo. Al cierre de esta columna, el proyecto no había sido expedido.

El proyecto demuestra una lógica sobre la cual la autoridad ambiental podría iniciar el trámite, evaluar el estudio de impacto ambiental, realizar la visita, solicitar por una sola vez información adicional, pedir conceptos y preparar el informe técnico. Si al terminar esas actuaciones todavía no existe una decisión de la autoridad de consulta previa o el proceso consultivo no ha concluido, se suspendería el término para resolver. Solo después podría otorgarse o negarse la licencia.

Esta precisión evita una crítica equivocada. El proyecto no autoriza a ejecutar una obra antes de consultar a las comunidades. El problema se encuentra en el momento material en el que la participación tendría capacidad de transformar la evaluación. Durante el licenciamiento se define el área de influencia, se identifican impactos, se valora el estudio presentado por la empresa y se estructura la decisión técnica. Si esos trámites se completan antes de que termine la consulta, las comunidades llegarían a opinar sobre una decisión que, en la práctica, ya está casi tomada, aunque formalmente no se haya expedido ninguna resolución.

El carácter previo de la consulta no se satisface únicamente porque termine antes de la firma. Exige que se realice cuando todavía sea posible modificar aspectos relevantes del proyecto y de su manejo ambiental. El propio borrador reconoce que las actuaciones adelantadas serán preliminares y estarán sujetas a complementación o revisión. Sin embargo, no regula con suficiente detalle cómo se reabrirán las etapas técnicas cuando la consulta revele impactos no identificados, cuestione el área de influencia o haga necesarios nuevos estudios y visitas.

Otra tensión evidenciada con mayor claridad se refiere al tratamiento de los acuerdos. El proyecto ordena incorporar a la licencia los acuerdos relacionados con medidas ambientales que sean competencia de la autoridad y prohíbe modificarlos, sustituirlos o reinterpretarlos. Al mismo tiempo, dispone que la autoridad podrá ajustar el informe técnico dentro de los diez días hábiles siguientes únicamente cuando lo considere técnica y jurídicamente pertinente. Si el acuerdo debe incorporarse, su efecto sobre el soporte técnico de la licencia no puede depender de una valoración discrecional posterior. Diez días tampoco serán suficientes en todos los casos para estudiar información nueva o modificar la evaluación.

En paralelo, el Ministerio del Interior publicó otro proyecto para sustituir las reglas generales sobre la determinación de procedencia y el desarrollo de la consulta previa. El borrador prevé la publicación de un edicto durante diez días calendario para que las comunidades que consideren que una iniciativa puede afectarlas manifiesten su intención de participar en la actuación. Sin embargo, el propio proyecto aclara que la falta de manifestación dentro de ese término no implica renuncia, caducidad, prescripción ni pérdida del derecho fundamental a la consulta previa.

La dificultad aparece una vez queda en firme la decisión sobre la procedencia. Según el proyecto, las solicitudes posteriores de incorporación no suspenden por sí mismas los efectos del acto ni obligan automáticamente a reabrir la actuación concluida. Aunque también se prevén mecanismos de difusión territorial mediante prensa, radio y carteleras, esta regla puede generar dificultades en territorios con barreras de conectividad, información o representación. El reconocimiento de que el derecho fundamental no se extingue debe traducirse en mecanismos efectivos para aquellos casos en que una comunidad sea identificada posteriormente o pueda demostrar que no tuvo conocimiento oportuno de la actuación.

Los dos proyectos deben analizarse conjuntamente. Uno permite que la evaluación ambiental avance mientras se define o se realiza la consulta; el otro concentra en una etapa breve la comparecencia de las comunidades a la actuación que determina su procedencia. Cada iniciativa afirma que solo organiza procedimientos y que, por esa razón, no necesita consulta previa para ser expedida, una apreciación de carácter diletante respecto de un tema que tiene una gravedad jurídica de carácter constitucional de larga trayectoria. Si las nuevas reglas modifican materialmente la oportunidad y la capacidad de incidencia de los pueblos étnicos no se está reglamentando un procedimiento se está cambiando el contenido del derecho sustancial, ninguna defensa le otorga apariencia de seriedad a este eufemismo regulatorio.

A modo de conclusión

Los asuntos examinados no tienen la misma naturaleza ni se encuentran en la misma etapa. En Santurbán y la Amazonía ya fueron retiradas medidas de protección; el piloto con glufosinato permanece suspendido por decisión judicial; y las reglas sobre licenciamiento y consulta previa todavía son proyectos. Sin embargo, todas estas decisiones plantean una preocupación común, las garantías ambientales y participativas están siendo reducidas o sometidas a revisión, mientras las medidas que deberían reemplazarlas siguen sin una ruta clara.

El Gobierno puede corregir procedimientos irregulares y revisar las decisiones de la administración anterior. Lo que no puede hacer es convertir esas correcciones en períodos indefinidos de menor protección. Cada medida retirada exige explicar qué garantía permanece, qué instrumento la sustituirá y en qué plazo será adoptado. De igual manera, la participación de las comunidades debe realizarse cuando todavía pueda incidir en las decisiones, no cuando los proyectos ya se encuentren prácticamente definidos.