¿Existe una política pública para la protección de los páramos en Colombia?

Alan David Vargas Fonseca

Colombia tiene leyes, sentencias, resoluciones y mapas para proteger sus páramos. Lo que no tiene, todavía, es una política pública que convierta ese andamiaje en resultados verificables en el territorio. La diferencia no es semántica: una política pública supone objetivos explícitos, instrumentos financiados, responsables con plazos, coordinación entre entidades y mecanismos para corregir el rumbo. Una acumulación de normas, por robusta que sea, no garantiza nada de eso.

En diciembre de 2022, la Contraloría General de la República concluyó su auditoría a la gestión integral de páramos con un dictamen de «incumplimiento material» y, al evaluar el control interno del Ministerio de Ambiente, señaló expresamente el «incumplimiento a la acción de formular una política pública para la intervención integral de los complejos de páramo, establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022» (Contraloría General de la República, 2022, p. 26).

A pesar de los esfuerzos del gobierno Gustavo Petro para atender el problema, tampoco se adoptó una estrategia unificada y eficaz para proteger estos ecosistemas. Ahora, durante los primeros meses del gobierno de Abelardo de la Espriella, el Ministerio de Ambiente revocó tres de las resoluciones expedidas al cierre de la administración anterior relacionadas con la protección y delimitación de Santurbán, lo que parece indicar que la formulación y consolidación de una política de intervención integral sobre los páramos continúa sin ocupar un lugar prioritario en la agenda gubernamental.

Un marco jurídico prolífico en declaraciones y poca implementación

Nadie puede decir que los páramos carezcan de normas. Su protección se remonta, de manera indirecta, al Código de Recursos Naturales de 1974, y la Ley 99 de 1993 los declaró «objeto de protección especial». Durante décadas, sin embargo, esa protección careció de límites precisos: ¿cómo proteger un ecosistema si no se sabe dónde empieza y dónde termina? Algunos páramos quedaron parcialmente cubiertos por parques nacionales, como Pisba, Sumapaz o El Cocuy, pero esa figura nunca coincidió con su realidad biogeográfica: el Parque Nacional Natural Pisba tiene 45.000 hectáreas, mientras el área de referencia del páramo supera las 107.000 (Cristiano-Mendivelso, 2025).

El giro llegó con los planes nacionales de desarrollo. La Ley 1450 de 2011 ordenó delimitar los páramos y prohibió en ellos la minería y las actividades agropecuarias; la Ley 1753 de 2015 reiteró el mandato. La Corte Constitucional, en la sentencia C-035 de 2016, blindó esas prohibiciones, y en la T-361 de 2017 dejó sin efecto la delimitación de Santurbán por falta de participación, fijando un estándar deliberativo que luego se extendió a otros complejos. Finalmente, la Ley 1930 de 2018, conocida como ley de gestión de páramos, consolidó un régimen específico: ordenó la delimitación a escala 1:25.000, estableció prohibiciones y, sobre todo, previó un conjunto de programas para que la protección no recayera sin compensación sobre quienes habitan la alta montaña.

El balance cuantitativo parece favorable. De los 37 complejos de páramo, el Ministerio de Ambiente expidió resoluciones de delimitación para 36. Pero tres de ellas —Santurbán, Almorzadero y Sumapaz— fueron anuladas por los jueces, y Pisba nunca ha sido delimitado. Hoy, por tanto, 33 complejos tienen delimitación vigente y cuatro están en procesos de delimitación participativa ordenados judicialmente. La pregunta es qué ha pasado después de trazar la línea.

Pisba: quince años para trazar una línea

Pisba condensa los límites del modelo. Es el único de los 37 complejos que nunca ha sido delimitado, quince años después de la orden de la Ley 1450 de 2011. Es también uno de los más poblados: según el censo de 2018, en el complejo viven 6.218 personas en 2.013 hogares, y en municipios como Socotá, Tasco, Jericó, Gámeza y Socha la economía depende en parte de la minería de carbón. Según la Agencia Nacional de Minería, a 2025 había 72 títulos mineros en su área de referencia (Cristiano-Mendivelso, 2025).

El recorrido institucional ha sido largo. En 2018, ante la falta de delimitación, el Ministerio declaró una zona de protección temporal (Resolución 1501 de 2018) de unas 106.000 hectáreas, que impidió nuevos títulos mineros pero no activó ninguno de los programas de la Ley 1930. Ese mismo año, el Consejo de Estado ordenó delimitar el páramo en un año y con el estándar participativo de la T-361. El plazo venció hace más de seis años. La consulta se hizo en parte de forma virtual durante la pandemia, en veredas sin conectividad; en septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá suspendió el paso a la fase de concertación porque la comunidad denunció que nunca hubo una metodología clara y que no pudo participar. La suspensión se levantó en marzo de 2024, y ese mismo año el Ministerio presentó una nueva área de referencia a escala 1:25.000, de 107.583 hectáreas, que incluyó por primera vez al municipio de Corrales.

La lección de Pisba va más allá del retraso. Mientras el páramo no esté delimitado, no se prioriza la aplicación del régimen de la Ley 1930. El ecosistema queda protegido por medidas parciales, y los campesinos, sin las alternativas que la ley les promete. Como resume Cristiano-Mendivelso (2025), la zona de protección temporal fue «un parche necesario, pero insuficiente». Los jueces, por su parte, han hecho lo que la administración no hizo: fijar plazos, exigir participación y suspender procesos. Pero un tribunal puede ordenar que se trace una línea; no puede gobernar ni establecer incentivos para propiciar una acción colectiva popular.

Para el caso de Santurbán, El gobierno saliente intentó destrabar este escenario con una propuesta de «delimitación progresiva», que permitiría expedir resoluciones parciales por municipio a medida que concluya la concertación. El proyecto culminó su etapa de consulta y fue adoptado mediante la Resolución 992 de 2026, pero esta fue revocada poco después por la Resolución 1078 de 2026. Con ello quedan abiertas varias preguntas: qué régimen aplica en las zonas donde no haya acuerdo, y qué evita que la presión por avanzar degrade el estándar deliberativo de la T-361 (Vargas Fonseca, 2026c).

La ley que se quedó en el papel

Si la delimitación es la parte visible de la protección, los programas de la Ley 1930 son su contracara social. El legislador partió de una premisa sensata: no se puede prohibir la minería y la agricultura de alto impacto en territorios habitados sin ofrecer alternativas. Por eso la ley previó sustitución y reconversión productiva, saneamiento de la propiedad, valoración ambiental de los predios, gestores de páramo, educación ambiental, ecoturismo y asistencia técnica. Ocho años después, el balance es el siguiente:

Programa (Ley 1930 de 2018)	Instrumento regulatorio	Situación
Gestores de páramo (art. 16)	Resolución 814 de 2026	Reglamentado en julio de 2026; beneficios sujetos a disponibilidad presupuestal
Reconversión agropecuaria (arts. 10 y 18)	Resoluciones 1294 de 2021, 249 de 2022 y 160 de 2026	Metodología de bajo impacto (MBIP) adoptada en junio de 2026, solo orientadora
Valoración ambiental de predios (art. 8)	Resolución IGAC 963 de 2025	Adoptada en julio de 2025, siete años después de la ley
Saneamiento predial (art. 8)	Plan de acción en borrador	Plazo legal vencido en julio de 2023; orden judicial de cumplir antes de noviembre de 2026
Sustitución minera (arts. 5, 15 y 18)	Resolución 40279 de 2022	Ningún programa de sustitución publicado a 2026
Reconversión y reubicación de pequeños mineros (arts. 10 y 15)	Resolución 40279 de 2022	Un solo caso en ejecución (Puracé), sin resultados concretos
Caracterización de habitantes (arts. 10 y 11)	Censo DANE 2018	Sin actualizar
Educación ambiental, ecoturismo e investigación (arts. 11, 15, 19, 20 y 27)	Ninguno	Sin reglamentación a 2025

Fuentes: Cristiano-Mendivelso (2025); Vargas Fonseca (2026a, 2026b); Vargas Fonseca et al. (2025); Corporación Ius Ambiente.

La tabla muestra un patrón. Los programas que exigían coordinación entre sectores, como la sustitución minera o la reconversión laboral, prácticamente no existen. A marzo de 2025 había más de 250 títulos mineros superpuestos con páramos ya delimitados, y la normativa ni siquiera contempla a los trabajadores de las minas, solo a los titulares. Los programas que sí se reglamentaron llegaron en el último año del gobierno saliente y con un diseño que define procedimientos, pero no recursos ni metas. La MBIP, por ejemplo, permite medir si una actividad es de bajo impacto, pero no dice qué consecuencia jurídica tiene cumplir los criterios ni cómo se financia la transición. Los gestores de páramo, por su parte, tienen beneficios condicionados a la disponibilidad presupuestal. Ambos instrumentos corren el riesgo de ser, en palabras del propio análisis de Ius Ambiente, «simbólicamente relevantes pero materialmente débiles» (Vargas Fonseca, 2026a).

El caso del saneamiento predial es el más elocuente. El artículo 8 dio cinco años para clarificar la propiedad en los páramos; el plazo venció en 2023 sin resultados. En noviembre de 2024, en respuesta a una acción de cumplimiento de la Corporación Ius Ambiente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró que el Ministerio de Ambiente, la Agencia Nacional de Tierras, el IGAC, Parques Nacionales y la Superintendencia de Notariado y Registro incumplían la ley, y les dio dos años para hacerlo. Ese plazo vence el próximo mes. La mesa interinstitucional creada para responder a la orden elaboró en el segundo semestre de 2025 un primer borrador de plan de acción. Su diagnóstico es valioso: cerca del 43 % de la extensión de los páramos está dentro de parques nacionales o regionales, lo que exige separar las zonas donde corresponde comprar predios para conservar de aquellas donde corresponde formalizar la tierra de los campesinos. Por eso propone cuatro rutas diferenciadas para los 37 complejos. El mismo documento reconoce, con honestidad, que sanear la propiedad en cinco años «puede constituir una meta de difícil cumplimiento», y que el plan solo podrá aplicarse en los páramos en redelimitación cuando exista el acto administrativo correspondiente.

A esto se suma la financiación. La Ley 1930 creó una subcuenta de páramos en el Fondo Nacional Ambiental, pero un año después el Plan Nacional de Desarrollo de 2019 trasladó esos recursos a las corporaciones autónomas regionales como rentas propias. Según la Contraloría, solo tres corporaciones presentaron proyectos al fondo entre 2018 y 2022, y a una de ellas no se le consideraron por falta de recursos. Desde 2023, una parte del impuesto al carbono se destina a ecosistemas estratégicos, pero sin una arquitectura que asegure que llegue a los programas de la ley.

Más que un problema de coordinación

La explicación habitual de este panorama es la falta de coordinación: las políticas de biodiversidad y las de cambio climático reconocen el mismo ecosistema, pero sus instrumentos avanzan por carriles separados, y las entidades responsables no se hablan. Es cierto, y la propia Contraloría lo señaló al encontrar deficiencias en el papel rector del Ministerio. Pero la explicación es incompleta, porque supone que, bien coordinados, los instrumentos protegerían el páramo para todos por igual.

La sociología del cambio climático permite ver otra cosa. Brulle y Dunlap (2015) llaman «pospolítico» al encuadre que trata la crisis climática como un asunto técnico, resuelto por expertos y por consenso, en el que no se discute quién gana y quién pierde. La gestión de páramos encaja en ese molde: nadie se opone en público a protegerlos, y precisamente por eso la pregunta política —quién decide y quién paga— queda resuelta antes de formularse. La delimitación se presenta como un ejercicio cartográfico, pero es también una decisión sobre quién puede seguir produciendo por encima de una cota y quién debe reconvertirse o salir. El riesgo climático lo produjeron otros; la respuesta la deciden otros, y su costo recae en buena parte sobre pequeños productores campesinos, mientras el agua baja a las ciudades.

Guillermo Foladori (2002) ofrece una clave para leer la participación en este contexto. Durante décadas, señala, la dimensión social de la sustentabilidad funcionó como «puente»: importaba en la medida en que servía a un fin ecológico definido de antemano. La Ley 1930 reconoce a las comunidades de alta montaña como actores de la gestión, pero casi siempre en función de un objetivo ya fijado, la función hídrica del páramo, y no como titulares de capacidad decisoria. El caso de Pisba lo confirma: un tribunal tuvo que recordarle al Ministerio que socializar no es concertar.

El lenguaje de los «servicios ecosistémicos», que domina la adaptación basada en ecosistemas, refuerza esta lógica. Un servicio tiene un prestador y un beneficiario, y en el caso del páramo el beneficiario implícito es urbano. Los instrumentos de mercado, como el pago por servicios ambientales, no son mal-adaptativos en sí mismos. La experiencia de comunidades forestales del sureste mexicano muestra, sin embargo, que cuando su diseño y su control quedan fuera del territorio, los pagos pueden no cubrir el costo del manejo, el consentimiento puede convertirse en trámite y las restricciones pueden recaer sobre quienes menos poder tienen (Esquivel Bazán et al., 2025). Lo que decide el resultado, como sugieren Toledo y Ortiz-Espejel (2014), es si existe poder social organizado en el territorio para gobernar esos instrumentos.

Visto así, el rezago de los programas de la Ley 1930 no es un simple accidente administrativo. Las prohibiciones se aplicaron, al menos en el papel, desde la delimitación; las compensaciones, en cambio, siguen esperando. Esa asimetría tiene nombre en la literatura sobre cambio climático: mala adaptación, es decir, medidas que reducen la vulnerabilidad del ecosistema mientras trasladan o aumentan la de quienes lo habitan. Y la mala adaptación tiene, además, un efecto ambiental perverso: sin alternativas, la vulnerabilidad social empuja a profundizar las actividades que la delimitación buscaba evitar, incluida la minería ilegal.

Entonces, ¿existe una política pública?

La respuesta honesta es: no. Existe un régimen jurídico de protección, con prohibiciones y respaldo constitucional. Existen piezas de política: delimitaciones, metodologías, reglamentos recientes y un plan de saneamiento en construcción. Lo que no existe es aquello que convertiría esas piezas en una política: un documento rector con objetivos y metas, una fuente de financiación estable y asignada, una instancia que coordine a los sectores ambiental, agrario, minero y catastral, y un sistema de seguimiento que permita saber si los páramos y sus habitantes están mejor que hace ocho años. La propia Contraloría constató en 2022 que esa política integral, prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, no se formuló.

Lo que ha habido, más bien, es una política de delimitación empujada por los jueces. Los avances más significativos —la participación en Pisba o Santurbán, el saneamiento predial, la reglamentación tardía— han llegado casi siempre por orden judicial o bajo la presión de plazos vencidos. Esa judicialización ha sido indispensable, pero no puede sustituir la planeación. Y mientras los recursos institucionales se concentran en terminar los tres procesos de redelimitación pendientes (el de Sumapaz concluyó con la Resolución 960 de 2026), los páramos ya delimitados esperan programas que no llegan. (Cristiano-Mendivelso, 2025).

El cambio de gobierno abre una oportunidad y un riesgo. La oportunidad es pasar de la acumulación de normas a una política pública explícita para la alta montaña. El riesgo es que los instrumentos expedidos en el último año, sin recursos ni metas, se queden en el papel o se reviertan. Para que exista una política de páramos en sentido estricto, harían falta al menos cinco decisiones:

1.        Un documento de política con metas verificables, por ejemplo un documento CONPES, que articule biodiversidad, adaptación al cambio climático, ordenamiento social de la propiedad y transición minera, y que asigne responsables y plazos.

2.        Financiación estable y trazable para los programas de la Ley 1930, que recupere la lógica de la subcuenta de páramos y explore fuentes como el impuesto al carbono o una contribución de los usuarios urbanos del agua que regulan estos ecosistemas.

3.        Implementar los programas junto con la delimitación (incluso antes), no después. La reconversión, el saneamiento predial y los gestores de páramo deben estar disponibles el día en que rigen las prohibiciones, incluso con mecanismos graduales como la delimitación progresiva, siempre que no rebajen el estándar participativo.

4.        Un saneamiento predial con enfoque diferencial, que distinga dónde corresponde formalizar la tierra de los campesinos y dónde adquirir predios para conservación, y que incluya a los trabajadores mineros, hoy excluidos de todos los programas.

5.        Participación deliberativa y no solo informativa, conforme a la T-361 de 2017 y al Acuerdo de Escazú, que reconozca a los habitantes del páramo como actores políticos con capacidad de decisión y no solo como gestores de un objetivo definido por otros.

Proteger los páramos ya no está en discusión: lo ordenan la ley, la jurisprudencia y la ciencia. Lo que está en discusión es cómo, con quién y a costa de quién. Mientras esa pregunta no tenga una respuesta de política pública, Colombia seguirá teniendo páramos delimitados en el mapa y desprotegidos en el territorio.

Fuentes

Brulle, R. J., y Dunlap, R. E. (2015). Sociology and global climate change: Introduction. En R. E. Dunlap y R. J. Brulle (Eds.), Climate change and society: Sociological perspectives (pp. 1–31). Oxford University Press.

Contraloría General de la República. (2022). Informe de auditoría de cumplimiento: seguimiento a la gestión integral de páramos en Colombia en cumplimiento de la Ley 1930 de 2018 (CGR-CDMA n.º 035)

Corporación Ius Ambiente. (s. f.). Litigio estratégico: acción de cumplimiento sobre saneamiento predial en ecosistemas de páramo. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rad. 25000-23-41-000-2024-01831-00, 18 de noviembre de 2024.

Cristiano-Mendivelso, J. F. (2025). El proceso de delimitación del Páramo de Pisba desde un enfoque de los derechos humanos de las comunidades locales. Corporación Ius Ambiente.

Esquivel Bazán, E., Trench, T., y Ruiz de Oña Plaza, C. (2025). Justicia climática: el mercado voluntario de carbono forestal en el sureste de México. región y sociedad, 37, e2008. https://doi.org/10.22198/rys2025/37/2008

Foladori, G. (2002). Avances y límites de la sustentabilidad social. Economía, Sociedad y Territorio, 3(12), 621–637.

Mesa Interinstitucional del Artículo 8 de la Ley 1930 de 2018. (2025). Plan de acción de saneamiento predial en ecosistemas de páramos [Primer borrador, documento no publicado].

Toledo, V. M., y Ortiz-Espejel, B. (2014). México, regiones que caminan hacia la sustentabilidad: una geopolítica de las resistencias bioculturales. Universidad Iberoamericana Puebla.

Vargas Fonseca, A. D. (2026a). Reglamentaciones recientes de la Ley 1930 de 2018 (I): sobre los gestores de páramo. Corporación Ius Ambiente.

Vargas Fonseca, A. D. (2026b). Reglamentaciones recientes de la Ley 1930 de 2018 (II): sobre la adopción de la Metodología para la Determinación de las Actividades Agropecuarias de Bajo Impacto en Páramos (MBIP). Corporación Ius Ambiente.

Vargas Fonseca, A. D. (2026c). Reglamentaciones recientes de la Ley 1930 de 2018 (III): la delimitación progresiva de los ecosistemas de páramos. Corporación Ius Ambiente.

Vargas Fonseca, A. D., Gómez Hoyos, T., y Vivas Rocha, A. (2025). Análisis del instrumento regulatorio: Resolución 963 de 2025, metodología de valoración ambiental del grado de conservación en áreas de páramo. Corporación Ius Ambiente.